村规民约在乡村治理中的建设研究

一、问题的提出

中国共产党十八届四中全会做出了《中共中央关于全国推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程社会规范在社会治理中的积极作用”，习近平总书记在十九大报告中强调“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这表明，在依法治国进程中，乡村治理是不可或缺的部分，而村规民约是乡村治理的保障。1998年11月，我国颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，我国农村地区普遍制定了村规民约，但效果并不显著。因此，笔者通过实地调研，系统考察湖南省常德地区村规民约的具体制定和实施过程，为推进村规民约在乡村治理中的建设提出建议。二、常德地区村规民约建设与发展的现状

2017年11月至2018年9月，研究成员先后6次展开调研，所收集的相关研究资料基本上涵括了常德农村山区、丘陵地区、湖区、城乡接合部等各类地区。因此，本文所采用的样本具有多样性、代表性，能够全面的反映目前常德地区村规民约实施的现状。

（一）存在的问题

一是制定形式化，村民参与度不高。调查中发现，村规民约在制定过程中普遍存在形式化的现象，完成行政任务的意图明显。被调查行政村的村规民约大都在2017年前后重新制定，乡镇政府通过行政命令责令各行政村在一定期限内完成。由于村规民约涉及村民利益，根据我国《村民委员会组织法》规定村规民约必须经村民会议讨论决定后方可实施。但在现实中，由于各乡镇政府是以任务形式要求行政村制定村规民约，又规定了有限的制定时间，导致绝大部分行政村在制定乡规民约时只是走走流程，村民没有实际参与其中。譬如，有些村由村委会拟定，只在村党支部会议上讨论通过;有些村由村委会工作人员按乡镇政府提供的范本直接拟定，应付检查。二是内容同质化、空泛化，针对性不强。调查发现，其一，乡镇政府为了行使指导各行政村制定村规民约的职能，往往事先提供范本，各行政村以完成任务为导向，则依葫芦画瓢，导致辖区内各村所制定的乡规民约基本一致，村规民约与各村习俗联系不大，不具特色。例如黄土店镇新桥村和沧山村的村规民约就一模一样：其二，一些村规民约的内容空洞，不能解决实际问题。例如大部分村规民约都没有涉及村级公共设施的维护问题。三是内容违反国家法律规定。从调查情况来看，有些村在制定村规民约时法律知识欠缺，无法把握好国家法与乡村风俗之间的关系，存在村规民约的部分条款与国家法相违背的情况。例如有的村在制定村规民约时不能够很好地处理好村民集体要求与国家法律的冲突，在分配对外土地租赁款时，形成了对长期在外务工，没有履行村义务的村民不予分配的多数人意见，并纳入村规民约。但在执行过程中才得知这一村民会议的决议不符合相关法律的规定，是无效的。某些村制定狠刹人情赈酒风的村规民约时，部分条款违反了国家法律的规定，结果造成了一定的社会负面影响。四是执行力不够。在调查中发现，村委会工作人员均反映村规民约在管理乡村事务时作用不大。大部分村规民约的条款在实施过程中只是“装样子”的摆设，根本无法执行。绝大多数行政村一直以来只用过奖励规定，从没有用过村规民约处罚村民。譬如：凉水井村支书反映村里的日常管理工作主要还是靠乡里乡亲的情感来推动，对违约的村民进行处理时，常用说服教育方式，都是乡里乡亲的不好处罚。

（二）成因分析

在实地调查中发现，农村现实中存在着的一些主客观因素造成了上述问题的产生。一是乡村社会结构发生变化。农业时代，村民与土地有着天然不可分割的联系，村民世世代代长期固守在一片土地上，村民之间大多由相同宗族发展而来，形成了熟人社会。熟人社会是村民相互依存的社会，自然而然地产生了维护个人利益和公共秩序的规则，即村规民约。由于村民对土地的绝对依附性，导致村民必须遵守村规民约，以便在这片土地上安居乐业。解放后，通过农村社会主义改造，国家直接对乡村进行积极管理，一段时间，村规民约失去效力，乡村自治不复存在。改革开放后，工业化与城镇化的浪潮席卷乡村，村民与土地的依附性变弱，村民的迁徙性变强，村民之间相互依存的关联度不断降低。与此同时，村民开始注重个体意识，个人利益不断从乡村整体利益分离出来。乡村社会的变化对村规民约产生了两方面的消极影响。一方面，村民之间相互依存的关联度的降低使村民缺乏有效的整合，使村规民约这一乡村社会的内生规则难以形成;另一方面，个体意识的形成使农民更为强调个人价值和利益，减弱了对村规民约的价值指向和行为规范作用的重视程度。乡村社会的变化破坏了村规民约发挥作用的内部环境。二是国家行政权力过度干预。根据我国《宪法》规定，乡（镇）一级是我国行政权力的末端，村民实行自治，由村民依法办理自己的事情。国内有些学者把这种基层治理机制称为“乡政村治”。因此，乡村治理中实际存在两种不同的管理权，其一是乡（镇）政府代表国家自上而下行使的行政管理权;其二是村委会代表村民行使的自治权。根据我国《村民委员会组织法》规定，乡（镇）人民政府对村委会的活动进行监督与指导。但这种监督与指导没有明确的权责边界，导致乡（镇）人民政府常常将管理事务委托给村委会执行，使得村委会日常工作更多是在执行乡（镇）人民政府的管理事务。这种现实使得村委会更像低一级的行政管理机构。在调查中发现，村民称村委会员人员为“村干部”，也不难看出村委会的“准行政性”。同时，乡（镇）人民政府为了管理上的方便，乡（镇）行政权经常越俎代庖，将村级自治权范围的事务代为行使，侵害村民自治。三是村民（代表）会议在制定过程中缺位。村民会议是村民个体诉求表达、参与村务管理的主要途径，也是村民自治的重要实现方式。村民也正是通过村民会议的形式表达自己的诉求，自愿接受会议决议的约束。而目前多数村的村民会议除了在村委会换界选举时能很好的运作外，其他的时间几乎都处在停摆的状态。多数村规民约一般是村委会在乡镇政府指导下，没有经过村民会议的讨论表决就直接制定出来，这使得村规民约没有经过全体村民的参与和讨论，村民对村规民约没有认同感，严重影响了乡规民约在乡村治理中积极作用的发挥。四是缺少合法性审查机制。在调查中发现，很多村规民约的内容与国家的法律、法规、政策相违背。比如土地补偿费分配对出嫁女享受权利的限制;文明节俭操办婚丧喜庆事宜的村规民约中有些措施侵犯人身权利的规定等。这主要是因为这些村规民约在制定时没有得到具备法律专业知识人员的指导。村规民约形成后，也没有针对村规民约进行合法审查的措施，使得村规民约易遭受违法的风险。

三、加强村规民约建设的建议

针对湖南常德地区村规民约在推动乡村治理过程的实施中存在的主要问题，在借鉴国内外学者相關研究成果的基础上，提出如下建议：

（一）紧密结合村域实际，具有针对性

在制定村规民约时，除法律明文禁止的行为外，要与当地风俗习惯，文化传统密切联系，着力解决基层治理中的实际问题。例如乡村公共道路的维护，是按户分担，还是按人分担，形式上出钱与出力的折算，均可以根据村民长期形成的行为习惯来制定村规民约。可通过“一事一议”的形式骤步丰富村规民约的内容，避免一气呵成，内容空洞。

（二）村规民约制定的程序规范化

在制定和修订村规民约时，必须要严格按照法定程序进行，首先要确保参加村民会议的人数符合法律规定，其次待表决的村规民约内容得到充分讨论，收集各方意见，最终表决通过。民主决议的过程让村民真正参与到村里事务的管理，培养村民自我管理的意识，村民才会自愿接受村规民约的约束。

（三）设计审查制度，保障村规民约的合法性

按照现行法律规定，村规民约制定后报送当地乡镇人民政府备案，但这套备案机制对村规民约的合法性缺乏可操作性，村规民约的合法性无法得到保障。为了提升村规民约的合法性，必须建立可操作性的备案审查制度。例如2020年4月30日，湖南省司法厅、湖南省民政厅联合发出通知，印发《关于开展村规民约和居民公约法制审核的指导意见》。该意见对制定或者修订村规民约过程中，组织开展法制审核工作进行具体细化和规范。

（四）增加村规民约的可诉性，提升村规民约的权威性

村规民约实质是一定范围的全体村民经平等协商，达成的契约。依据契约精神，村民应享受权利与承担义务。若有村民违反约定，不履行义务，就应承担违约责任，如支付罚款。村级组织虽然没有强制执行力，但应允许村级组织依据村规民约对违约的村民向人民法院提起诉讼，借助司法强制力来保障村规民约的实施，提升村规民约的权威性。四、结语

村规民约在继承传统伦理道德的同时，不断地与现代民主法治融合，符合乡村治理现实需要，是推动国家治理体系和治理能力现代化在基层落地的有力抓手。在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下，村规民约正在以自己独特的方式潜移默化地影响着农村、农民的生产生活。在依法治国的进程中，村规民约要跟随时代发展，增强实践性，在解决乡村社会纠纷、加强农村法治建设、提升村民法律素养等方面发挥重要作用。

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