谈谈取消农业税后的主要解决办法

   据媒体报道，2005年全国有２２个省（直辖市、自治区）宣布取消农业税。照着这种发展势头，预计2006年，其他省份也将宣布取消农业税。这比温家宝总理一年前承诺５年内全部取消农业税的目标，可望提前3年实现。对于9亿农民来说，这无疑是一件好事。同时，取消农业税后，农民与国家的分配关系将发生根本性的变化，也预示农村基层政权建设正面临着一场历史性的巨大变革。
    刚刚过去的5年，中央政府大力推进以“费改税”为主要内容的农村经济体制改革，既调动了农民种田的积极性，又促进了农民收入的持续增长，也带动了其他一系列深层次的制度变革。由此将造成相当一部分农村干部“撂挑子”，使基层政权组织陷于瘫痪或半瘫痪，甚至出现“权力真空”而引发社会秩序失控。总的看来，当前我国的乡村治理结构和组织功能正处于蜕变、弱化、危机的前夜。这种判断决不是危言耸听。主要表现在以下几个方面：
    1、乡镇政府虽有钱养兵却无钱给农民办事。据统计，在“费改税”之前，全国各级党、政、群机关和社会事业单位财政供养人员为4100万人。其中，县乡两级财政供养人数由1994年的2251万人增加到2000年的2959万人，净增加了708万人，仅此一项每年需要增加工资支出1000多亿元。在行政编制之外还有大量富余人员，每年也需要一笔大财政经费支出。农业税取消后，像中西部地区的许多县乡依靠自身财力，加上中央财政转移支付的资金，也不能保障干部的“吃饭问题”，更不要说维持政府机关的正常运转了，弄不好就会出现“断档”。这比起上世纪70年代末、80年代初由农民自下而上搞“大包干”试验，带给农村基层政权的震荡与冲击，不知道要增加多少倍！因此，下一步乡镇政府将走向何处？县乡政府机关的富余人员将如何消化、分流？村级组织将如何重构？村组干部报酬的资金来源怎么解决？等等。这一系列的现实问题和矛盾是明摆着的。各级政府如果不能很好地加以解决，那么将会带来极大的社会隐患。
    2、村级组织既无钱养兵又没钱给农民群众办事。近几年，国家一方面强调要让9亿农民实行“村民自治”，实质是把村组干部完全排除在政府财政体制之外；另一方面政府宣布取消农业税，坚决杜绝向农民统筹集资解决村干部的报酬，这样就使农村经济体制改革与基层民主政治建设出现了“两张皮”，互相脱节而又缺乏衔接点。而农村工作离开了村级组织就不能正常开展，而村干部长期得不到报酬也不会白干活。因此，当务之急是要研究和解决村干部的报酬资金来源问题。但是，各级地方政府能否接纳这支800万人左右的“农民干部”，并且比照国家公务员的选拔、使用、监督、考核、奖惩等制度，对这种非官非民性质的“村官”建立一套系统化、科学化、规范化的管理制度。目前关于这一问题，政府决策层和学术界认识还不够一致，意见分歧也很大，真正地能够进入实际操作的阶段尚需时日。
    3、离退职村干部满腹牢骚、等待观望。在相当长一个时期里，广大农村干部几乎成了政府“代言人”，他们不仅为党和人民的事业做出过巨大的贡献，而且在农村社区具有很高的声望。特别是1994年11月召开的十四届四中全会通过了《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》规定：建立适合农村基层特点的激励机制，使村干部干有所为、退有所安、老有所养。同时要积极创造条件，建立村干部养老保险制度或者对离任村干部根据任职时间和贡献给以适当补贴。在“费改税”之前，离任村干部一般都享受着少量的经济补贴，但在取消农业税后却被“晾起来”了。这不仅给离退职村干部造成了生活上的困难和心理伤害，而且还对在职村干部产生一定的负面影响。因此对离任村干部可不是一推了之的简单事情。
    4、村民组长左右为难、进退维谷。农村改革初期，随着人民公社体制自动解散，实际上村民组已经失去其存在的经济基础，因而每个村民组至多保留1名干部。但这种“农民干部”人数众多，全国有大约400万人左右。在“费改税”之前，村民组长到乡镇或村里参加会议，一般都有误工补贴，每年还有少量的经济补贴。但农业税取消后，村民组长一职竟成了“出力不讨好”的苦差事。尤其是我国目前的多数农村产业化、组织化和现代化水平都比较低，大量民事纠纷主要依靠村民组长调解，其特殊功能根本无法替代。现在，这一大批“准农村干部”处于欲退不能、留又不情愿的尴尬境地。
    5、乡村干部债务缠身、处境艰难。从现有掌握的材料看，全国的乡村债务总额估计不会低于6000亿元，很可能已经突破了上万亿元，占中国GDP的比重为10%左右，占全国财政总收入的比重在30%～ 50%之间，大大超过了长期建设国债的总负担。而乡村债务问题的产生和恶化主要源于体制性的严重缺陷，但现在却成了乡村干部“心头大患”，他们几乎天天都受到了债主们登门逼债的恐吓。因为在过去一个相当长时期，广大乡村干部“以债抵税”的现象相当普遍存在，而且大多都是现金交易，这从情理上讲也应该及时还给债主们。“费改税”已经过去了5年多，现在又宣布取消农业税，债主们几乎已经看不到还债的希望，只好“逼上梁山”，很难预料将会发生什么样的恶性事件。正如有的学者提出：“当一个国家的基层政权都瘫痪了，将影响到国家财政安全与整个社会稳定，那是非常危险的信号。”由此可见，如何引爆乡村债务这一巨型“定时炸弹”，确实需要制订出一套严密的预防性措施，采取拖延的办法是无济于事的。
    6、农村社区公共事务无人料理、陷于瘫痪。取消农业税和禁止向农民摊派，意味着乡村组织几乎失去了经济基础。而高额的乡村债务使“政府信誉”严重下降，且不说农村社区公共基础设施得不到政府支持和解决，即使像“五保户”供养的问题也没办法开展了。“一事一议”，实际上存在着很多隐患，具体操作起来既麻烦又容易变卦。总之，下一步应如何建立农村公共产品服务的投资体制和运行机制的问题，也已经变得日益突出起来了。
    7、农村社会不良现象迅速滋长蔓延、秩序一片混乱。像中西部地区的许多农村，青壮年劳力大量进城打工，留守在家的都是“386160部队”（指妇女、儿童和老人）。加之近年来的乡村组织陷于瘫痪或半瘫痪，致使偷盗、赌博、卖淫嫖娼、拐卖妇女儿童、非法宗教活动、封建迷信等社会不良现象十分猖獗，正气得不到弘扬，歪风邪气畅通无阻，坏人嚣张，好人受气，结果造成社会秩序一片混乱，农民群众上访告状事件逐渐增多。这严重地影响到了农村社会的政治稳定，也直接干扰着农村经济发展和农民收入的增长。
    8、县乡机构改革进展迟缓、一时还难以理顺。现在，我国县乡党政机关和企事业单位的工作人员，都是清一色的回乡大中专毕业生或者是部队转业青年。这些人是在国家人事计划分配政策指导下，通过正常渠道安插进来的，他们的工资性收入虽然不高，但却享受惯了政府机关无所不包的福利待遇，因此减谁、留谁可不是轻而一举的事情。与此同时，县乡政府机关越是超编人员的关系越复杂，因关系网带来的人情阻力甚至比政策威力还要大。如果说取消农业税只是断了县乡干部的“财路”，那么精简机构和人员就是切断其“后路”，因而推进县乡机构改革决不是一件容易的事情。
    综上所述，我国在现阶段或者说得更具体一些，在县乡机构改革、人员精简和政府职能转变完成前的“阵痛期”，正确处理农村改革、发展、稳定三者关系的重点，是集中全力保持社会稳定；而在中央财政转移支付能力允许的前提下，关键是如何把“好钢用在刀刃上”。这里要求我们一定保持着清醒的认识与判断，针对大多数省份争相宣布取消农业税的大好局面，千万不要盲目乐观。当务之急是要认真研究和制定出近期内的“农村改革优先序”，一定要把保持整个社会稳定放在各项改革和农村工作的首位，把中央政府和各级地方政府现有的机动财力集中起来，全部用于支付县乡机关干部“人头费”和保障政府正常运转的经费。同时，痛下决心适当合并行政村和村民组，在严格核定农民干部编制和总人数的基础上，调整农村税费改革转移支付分配办法，将村干部和村民组长的报酬所需资金列入地方政府财政预算，适当提高标准，实行中央和省级财政转移支付资金分配到县、控制到乡、落实到行政村，设立“村级组织经费专户”，直接用于支付村干部和村民组长的工资性报酬、村级组织办公经费和“五保户”供养，并且保证按月支付、兑现。具体讲，全国目前有70多万个行政村，平均每个村配备5名专职农民干部，总人数为大约350万人，每年人均工资水平为4000～6000元（相当于农民人均纯收入的2～3倍），政府支出每年估计在140～210亿元之间。加上600多万个村民组长，每年人均补贴金额为500元/人，每年需要大约30亿元左右，上述两项合计为170～240亿元。这对于9亿农民这样庞大的人口群体来说，不管是从经济上算账还是政治上算账都是合算的。此外，对离退职村干部应采取“区别对象，划分标准，分步实施，有先有后”的解决方案，逐步落实他们生活待遇的问题。总的看来，我国目前解决13亿人口的最低生活保障问题还不大可能，但可优先考虑把离退职村干部纳入“低保”救助对象。至于说国家重点商品粮基地建设和大江大河治理、生态林业工程建设以及农村基础设施等项目，中央政府和各级地方政府最起码在最近二三年之内还拿不出更多的财力、精力给予有力的支持和保障。