促进环境保护的财政政策选择

(上海中允投资发展有限公司，上海 201900)

摘要：文章从经济增长中面临的环境问题出发，依据我国目前经济和生态环境的现状，提出必须走经济与环境相协调的可持续发展之路。

关键词：环境保护；经济手段；财政政策

中图分类号：X-01    文献标识码：A    文章编号：1007—6921(2009)21—0036—02
1 我国环境保护财政政策的现状

改革开放以来，在国民经济基础相对薄弱、国家财力不足的情况下，我国政府通过灵活运用财政手段，在减缓环境破坏、改善环境质量方面取得了一定的成绩，主要表现在以下几个方面：①近年来，各级财政部门多渠道筹集资金，用于环境保护方面的支出进一步增加。例如2006年，我国环境污染治理投资为2567.8亿元，比2005年增长了7.5%。②我国增值税、营业税、消费税、所得税及城市维护建设税等部分税种中有一些优惠政策，对资源的综合利用给予减免税的待遇，在实践中对减轻环境污染、促进资源的综合利用方面发挥了重要的作用。但是，调节的范围和力度还远远不够，存在着优惠形式单一，受益面比较窄等问题。③作为我国最早针对环境污染收费建立的排污收费制度，经过20多年的发展，已经成为一项比较成熟的环境管理制度。针对收费标准过低的问题，2003年7月，几个部委联合制定了《排污费征收标准管理办法》，排污收费标准的提高，促使企业加大对污染控制设备投资，减少污染的排放，从而达到保护环境的目的。但目前由于技术上的一些问题，尚有部分污染源未纳入到排污费的征收范围内，而且排污收费同污染治理成本还有差距，排污费的标准有待进一步提高。
2 我国环境保护财政政策的问题分析

尽管我国在治理环境问题方面采取了大量的政策措施，也取得了巨大的成就，但是我国的环境问题仍然比较严峻，所实行的政策手段还存在着一些不足之处，有的已经远远落后时代的发展，主要表现在以下几个方面：
2.1 环境保护财政投入总量不足

保护环境、治理污染急需解决的一个重要问题就是资金。从已经完成工业化的发达国家经验来看，环境质量的改善是以很大的资金投入为依托的。据统计，发达国家在20世纪70年代的环境保护投资已占GDP的1%~2％，其中美国为2％，日本为2％~3％，德国为2.1％。而我国环境保护投入虽有增加，但投入总量仍显不足，占GDP比重偏低，制约着环境质量的改善。“六五”期间，我国环境保护投资为150亿元，占GDP的0.5%；“七五”期间环境保护投资为550亿元，占GDP的0.7%；“八五”期间环境保护投资为800多亿元，占GDP的0.8%；“九五”期间环境保护投资达到3600亿元，占GDP的0.9%；“十五”期间环境保护投资增至8400亿元，占GDP的1.2%；“十一五”期间环境保护投资预计达13750亿元，约占同期GDP的1.6%。从这些数据可以看出，我国环境保护投资呈现增长趋势，对改善环境质量具有一定作用。根据国际经验，当环境保护投资占GDP的比例达到1%~1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2%~3%时，环境质量可以有所改善，基本保证环境与经济社会的协调发展。由此可见，我国环境保护投入仍显不足，环境保护投资占GDP比重偏低，且增长不快，必将制约我国环境质量的明显改善。
2.2 环保资金使用效益较低

国家环保局的调查数据显示，我国工业废水处理设施投资中有2／3以上的投资没有发挥效益。2005~2007年，我国污水处理能力年平均增长率仅为3％。这意味着我国环保投资效益低下，有限的环保投资并没有产生直接的效益。导致这一结果的原因主要有：①我国环保技术开发的资金投入有限，国内的环保设备技术含量低、品种单调，我国环保产业的发展远远落后于世界发达国家的水平。例如，2008年7月1日，国务院总理、国务院节能减排工作领导小组组长温家宝在主持召开的节能减排工作领导小组会议上预测，到2010年，我国环保产业总产值将达到8800亿元，约占同期年GDP的3.4%，而美、德、日等国，1998年环保产业的产值在GDP中所占的比重就已经达到5％~7％；②环保资金使用过于分散。我国污染治理投资的大部分都用于各点、源的污染治理方面，用于区域性综合防治的投资很少。
2.3 排污收费标准过低，排污收费政策不合理
2.3.1 征收标准偏低。从理论上说，收费标准应不低于环境成本曲线与环境收益曲线相交点处的污染防治费用(环境成本)，否则污染单位宁愿缴纳排污费也不愿积极致力于污染的防治。但长期以来，我国实行的排污费标准一直很低。2003年实施的新排污费标准，尽管实行了总量控制，但从我国目前的环境压力看，仍然偏低，仅为污染治理设施运转成本的50%左右，某些项目甚至不到污染治理成本的10%，这就使得一些单位宁可缴纳排污费，也不愿意治污。世界银行在中国进行的案例研究表明，在设定其他因素不变的条件下，实际排污收费率每增加1%，单位产值产生的化学需氧量将降低0.8%，SO₂将降低0.3%，烟尘将降低0.8%，工业粉尘将降低0.4%，可见，排污费率的高低与环境污染程度直接相关。
2.3.2 征收方式不规范。我国现行的排污费是由环保部门以收费的方式征收的。从排污费征收的内容来看，它其实是一种污染税。但是排污收费制只是一种准污染税，没有被纳入税法体系中，法律效力弱，强制性和权威性不足，因此在实施过程中会遇到较多困难，征收乏力。在大量的乱收费和乱摊派使企业负担过重的情况下，排污费难免会使污染者产生是在承担政府某种“摊派”的抵触心理，再加上征收上随意性强，征收不到位、有法不依、执法不严的现象普遍存在，在一些地方甚至出现了“议价收费”、“感情收费”等不正常的现象，大大降低了排污费应该发挥的调节作用。
3 促进我国环境保护的财政政策建议
3.1 防治环境问题，建立健全环境保护税收制度
3.1.1 尽快开征环境保护税。税制的设计不同于收费，由于具有国家强制性，因此对于开征的环境保护税应明确纳税义务人、征税对象、税率等各要素的具体规定。①纳税人的确定应本着“谁污染，谁付费”的原则，将产生污染源和从事排污业务经济个体列为纳税人。②课税对象应该普遍化，凡属污染环境的行为和产品均应纳入课征范围，并依污染的程度，可以扩大征收范围。③环境保护税原则上应不设减免的规定，但是对于企业循环利用资源和引进治污设备进行实质上的污染整治的可以给予一定的优惠。
3.1.2 完善我国现行税收制度中的环境保护措施。①提高资源税税率。对于不可再生资源的使用，应加大保护力度，达到在使用者消耗资源的同时不得不考虑资源税成本所占比重，减少甚至避免浪费，提高资源使用效率。对煤炭等高利润资源和稀有资源大幅提高征税，限制资源的无度开采。②增加各税种中的环境保护条目。提高对可再生资源使用的鼓励和优惠，对环境治理行业和行为给予更多的优惠或者补偿，用税收优惠的措施去鼓励企业建立资源循环利用系统或者污染治理系统。总之，将环境保护的优惠措施形成一个系列，引起纳税人的重视。
3.2 改革与完善现行排污收费政策，改排污收费制度为污染征税制度

开征用于环境保护的新税种。污染排放税是指根据污染者排放物数量或能产生有污染的产品数量征收的一种税收，也是最能直接体现环境税本质的一种税收。其征收依据是排放污染物的数量或能产生有污染的产品数量。纳税人是排放污染物或生产有污染的产品的单位和个人。从长远来看，排污收费宜改成征收污染排放税。不过，这种转变的前提是要大大简化现行的收费标准，从以污染物排放量为征收依据转变到以产品生产或消费数量为征收依据，或者只征收少数污染物的排放税。污染排放税税率宜采用超额累进税率。税额的确定，以足够支付治理污染的费用为基准。具体看可以从以下几方面推行环境污染税收。
3.2.1 水污染税。开征该税以减轻流入江河及降低土壤质量的污染物。对直接或间接排放废弃污染物和有毒物质而造成水体污染的活动或行为从量征收。开征水污染税的目的在于减轻和防止现有水资源的进一步毒化和污染,保护我国有限的水资源。
3.2.2 气污染税。开征该税以减少产生温室气体，降低对全球气候改变的威胁。主要包括SO₂税和碳税。我国目前已有对SO₂的排污收费，可通过“费改税”，开征SO₂税。碳税可在条件成熟时考虑开征。
3.2.3 染源税。开征该税以减少污水(物)，处理工厂和焚化炉排出的污染物，包括重金属污染等。可先对工业废弃物征税，然后逐步考虑对农业废弃物、生活废弃物征税。同时,此项税种包括飞机、高速公路等污染源产生的噪音污染，可借鉴国外经验，控制飞机着陆次数对航空公司征税，并将所得收入用于补偿机场周围居民。
3.3 建立财政环保投入增长机制和环保基金
3.3.1 拓宽环保资金筹措渠道，确保环保资金的稳定投入。环境保护和污染治理不仅需要巨额的资金投入，而且需要政府的财政支持。因此，需要构建政府环保投资的稳定增长机制，即在考虑各种因素的基础上，利用一定的计量工具确定政府环保投资占的比例或占财政支出的比例。当然，在目前我国财力有限、财政支出刚性较强的状况下，单靠财政的投入还存在一定困难，因而有必要拓宽环保资金筹措渠道。可考虑通过改革排污收费制度，提高收费标准以及开征环境税等措施来增加环保资金。
3.3.2 建立环境保护基金，增强环保基金的环保功能。在中国排污收费资金有偿使用改革的过程中，全国各地建立了各种形式的环保基金，这些基金主要以行使政府职能为主。着眼长远，应尽快构建国家、省、市、县“四级”环保专项基金体系。地方环保基金应把重点放在省市两级的基金建设上，地方各级政府应建立财政环保专户，在基本建设、技术改造、城市建设、水利开发等方面优先保证环境建设资金需求，使环保投资占地方国民生产总值的比重能够随着经济的发展而提高。通过环保专项基金的建立，使污染治理有稳定的资金来源。利用环保基金治理污染时，应当有所侧重，以体现环保基金的环保功能。而建立国家环保基金，是这一体系建设中至为关键的举措，也是更为紧迫的问题。
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