浅谈制约基层公安交警公正廉洁执法的几个瓶颈和应对之策

【摘要】社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法已成为公安机关当前和今后一段时期的“三项重点工作”，对于基层公安交管部门和一线交通民警而言，抓好公正廉洁执法是实现前两者的重要保障。现实中，基层公安交警身处广阔社会，面对广大人民群众，“法”或与“情”、“理”、“俗”（习俗）等交织，或受各种诱惑的冲击，掣肘的因素很多。本文中，笔者站在基层交通民警的视角，剖析干扰、制约公正廉洁执法的一些社会、法律和自身因素，并提出相应的应对之策。

【关键词】基层  公安交警  公正廉洁  执法

【正文】社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法已成为公安机关当前和今后一段时期的“三项重点工作”，对于基层公安交管部门和一线交通民警而言，抓好公正廉洁执法是实现前两者的重要保障。现实中，基层公安交警身处广阔社会，面对广大人民群众，“法”或与“情”、“理”、“俗”（习俗）等交织，或受各种诱惑的冲击，掣肘的因素很多。要想真正做到“公正廉洁”，殊非易事。本文中，笔者站在基层交通民警的视角，浅析一些干扰、制约公正廉洁执法的因素，供上级参考，与同行们交流。不妥不当之处，敬请批评指正。

一、制约基层公安交警公正廉洁执法的几个“瓶颈”

（一）公众的维权意识与守法意识的不相称和不平衡

随着改革开放的持续和强力推进，我国的经济建设取得举世瞩目的伟大成就，人民物质文化生活发生了翻天覆地的变化。而与社会经济发展相伴的是机动车、驾驶人数量的节节攀升，基层公安交管部门的管理、服务对象群越来越庞大，“人”、“车”、“路”之间的矛盾越来越突出，各种争端和诉求不断增多，交通民警的工作量和处理难度越来越大。

在道路交通诸方面矛盾急剧加剧的情况下，交通参与人把更多的目光投向了“权利”，普遍采取各种措施来维护自身权益。而交通参与人们所主张的“权利”，有的是合法或正当的，但有些则纯粹只站在其个人角度，不乏无理取闹的成分。维护自身权益是人的天然本性使然，本来无可厚非，但由于义务和责任意识无形之中被一部分人淡化，甚至责、权倒置，造成了履行责任、义务与主张权利的不相称和不平衡。面对维权意识日益增强而守法意识和责任意识还比较差的被管理者，基层交警的执法工作每天都在接受着挑战。

（二）交警的实际工作与民众的期望值之间有差距，民众的守法自觉性与其期盼的管理效果有矛盾

当前，人民群众一方面普遍希望能享受“路畅民安”之果，并渴望着公安交管部门能用公正廉洁的执法工作来挑起这副重担，另一方面却又大多不愿意接受法律约束，不愿意从自己做起，守法自觉性普遍较低。一些局部地区因交通违法率高，违法绝对数量居高不下，导致通行效率低下、秩序混乱、安全隐患突出、事故多发。面对公众和交管部门自己都不满意的管理效果，前者因没有实现愿望而诟病后者的执法工作，后者则在哀叹“执法环境差”和“法不治众”，有的民警甚至嗟怨民众“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”。

面对迅猛发展的形势或新生事物，人们都需要一个适应期。笔者认为，当前我国交通安全方面处于一种“阵痛期”，无论是被管理者还是管理者，都需要一段或长或短的时间去适应。交通民警是交通管理的基本元素，说白了：也是人，在探索和尝试中，也有跟不上节奏或不够“与时俱进”的时候。而当民众理想化的期望值与交管部门的实际工作效果产生差距的时候，当“路畅民安”的诉求与民众的守法自觉性之间自相矛盾的时候，人们往往靠着惯性思维，一面选择自我宽容，一面把责任归咎于交通民警执法不严、不公，归咎于交管部门没有尽职尽责。

（三）法律规定的一些不适用现象，让民众与交管部门之间产生矛盾，给基层民警严格、公正执法带来困难

我国现行交通安全法律体系以《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称“交法”）这一“母法”为基础。由于我国地域辽阔、民族众多，情况比较复杂，“交法”的某些原则性要求在某些地方适用性较差，在边远山区和民族地区更是难以施行。有的地区，民众因觉得“法”的某些规定不够合理，因而不愿意遵守，给基层民警严格、公正执法带来困难。在此仅列两例：

其一如“超载”问题。多年以来，“大吨小标”问题因牵涉社会方方面面悬而未决。纵观各条交通线，核载1吨的车辆实载7吨8吨照样能在坡路上飞驰，反映出行业管理部门给交管部门提供的“技术参数”是多么的离谱。现实中，多数货运机动车驾驶人没将《行驶证》上的“核定载质量”一栏当真。有的驾驶人戏言：“不折不扣遵守的只有傻瓜”；有的驾驶人与执勤交警开玩笑：“没查着算我的，查着了算你们的”（指超载部分的收入）。每次“治超”，交通民警都会遭遇巨大的社会阻力，而种种阻力的结果是多年“治超”无功而返。

其二如货运机动车载人和客车超员问题。“交法”第四十九条和第五十条明确规定：“机动车载人不得超过核定的人数……”、“禁止货运机动车载客……”；第五十五条规定“拖拉机可以从事货运，但是不得用于载人”。以笔者所在的县份（云南省永德县）为例：全县现有交通运政部门许可运营的大、中、小型客运车146辆，日可运旅客量不足4000人。然而，全县下辖10个乡镇，人口多达33.4万，118个行政村的客车通达率至今也只达到42%，各自然村的通达率则更低。在别无选择的情况下，广大山区民众出行不得不指望客车超员，或者干脆依赖货车、拖拉机等不安全交通工具。民间普遍认为这些违法行为是“合理不合法”，看你交警怎么办。遇上了货车、拖拉机违法载人（客），面对“抱成团”的民众，基层交通民警想严格、公正执法，可老百姓往往都不答应。我国是全世界第一人口大国，面对屡禁不止的违法载人（客）问题，有的基层交警发出牢骚式的疑问：把10亿国人送上美国，美国的客车超不超员？货车和拖拉机载不载人呢？

“交法”及其配套法规实施6年有余，内中既有过于超前、不现实、不适用的条款，也有滞后于形势发展的规定，其粗糙的“质地”和显见的瑕疵早已备受质疑。面对“合理不合法”与“合法不合理”时，基层民警的执法工作该如何入手呢？此外笔者还认为，目前我国的道路交通安全法律体系尚处于边探索、边建设阶段，尚谈不上“成熟”。为弥补上位法的不足，为了便于操作和执行，一些地区不惜以地方性法规来“突破”上位法，造成道路交通法律体系的“母子冲突”。由于法律法规体系不够完善和健全，不能完全适应交通形势的发展变化，客观上也给基层交警严格、公正、文明执法造成了困难。

（四）基层交警面对的执法干扰社会因素多

当前，日趋复杂的执法环境导致基层交警公正廉洁执法难：一是各类公共事件的突发和频发。近几年来，自然灾害、公共事件、社会安全事件、重特大道路交通事故等时有发生，人们对安全管理职能部门的关注程度越来越高。而在发生重特大道路交通事故时，基层公安交警部门既要面对公众和媒体的高度关注，更要接受来自社会各界和上级主管部门的监督，如果自身缺乏足够的经验和必要的应对能力，或对事故瞒而不报，或仅仅在小范围内公开，不能从容、正确应对和处置之时，执法效果就会成为一句空话。二是执法的自由裁量空间。根据法律规定，公安机关的自由裁量权主要集中体现在行政管理活动中，如“交法”中规定的一些罚款数额，可在200元至2000元之间选择，这就滋生了“裁量”和“标准”的问题，容易人为地造成相同的违法行为处罚的结果不一，无形中给民众造成交警执法讲人情、讲关系，执法不公正、不廉洁的不良印象。三是日常执法活动存在人为干扰因素。民警在处理交通违法、交通事故及办理车（驾）管业务时，往往是说情的、打招呼的、暗示的甚至“要挟”的电话不断，有的是“顶头上司”，有的是“要害”人物，有的是亲朋好友，使民警在执法中处于“两难”境地，影响执法活动的正常开展，不同程度地制约和影响了公正廉洁执法。四是民警的自我保护比较困难。一些民众抓住交管部门怕群体事件、怕“炒作”、怕“曝光”等“软肋”，轻则胡搅蛮缠或聚众起哄，重则暴力抗法，执法安全都成了问题，公正执法更是难上加难。而无论是《治安管理处罚法》中的“阻碍国家机关工作人员依法执行职务”还是《刑法》中的“妨害公务罪”，构成的要件都极为严苛，调查取证也十分困难，基层交警多数时候只能委曲求全。一些执法中受过委曲的民警坦言，有时执法觉得十分无助。

（五）民警的综合素质还有比较大的提升空间

当前，公安交警部门备受关注是事实，以至出现了“舆情危机”之说。一些涉警事（案）件被放大和渲染后，负面影响很大，不但使基层民警成为众矢之的，也损害了公安交管部门的整体执法形象。我们应该清醒地认识到，媒体上“炒”和“曝”的并非全是“空穴来风”。近几年来，基层民警违法违纪事（案）件时有发生：有损害群众利益而锒铛入狱者，有集体违规办理车管业务而被“一锅端”的典型案例，有因执法能力不够强而被追究执法过错责任的，有不作为或乱作为而被处理者，有不想犯错却不幸犯了错的……。种种情况证明，无论是政治思想素养还是业务素质，基层交通民警都亟待普遍增强；基层交警的素质、能力尚不足以完全对应公众的期望值，交管部门的专业化、职业化、科学化、规范化工作水平还需进一步提高。总体来说，“能干事”的不一定“想干事”，“想干事”不一定“能干事”和“干成事”，“思想”、“素养”、“能力”等因素于无形中制约着“公正廉洁执法”这一美好愿望。

二、面对“执法难”，基层公安交警怎么办？

（一）牢记“目的”和“初衷”，才能不辱使命

“交法”第一条对立法目的作了阐述：“维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。”诚然，基层交警应当用自身工作来对应、印证这一立法目的和初衷。笔者认为，“交法”的立法目的与公安交警的执法目的是一致的，应该贯彻落实在每个具体的执勤执法行动之中。

基层交警的实际工作是枯燥、单调和乏味的，在日复一日的重复劳动中，换位思考意识很容易被淡化，以至于生搬硬套法律条款，将“己所不欲”施加于人，引发争端或者导致复核、复议、“两访”，甚至“吃官司”，陷入生硬执法、机械执法、盲目执法等误区。笔者认为，要解决基层的实际问题，要想最大限度地减少执法争议，关键是民警要认真思考自己的执法行为是不是在为“交通安全畅通”这一目的服务：既应综合考虑违法行为的违法性、危害性、危险性等，也应考虑执法的社会效果；既要维护法律的尊严，也应保持执法的灵活性；应多作换位思考，甚至可以设身处地地站在当事人的角度，剖析当事人实施交通违法行为的原因，或者通过充分听取陈述、申辩意见，通过必要的交流和沟通，进而依法处理，力求“避免再犯”的效果，让当事人诚服。此外，基层民警不能将执勤执法视为简单工作，应该认识到执法工作也要追求艺术化，努力让被管理者接受我们的工作方法和态度，才能事半功倍。目前，有的基层警队要求民警“不罚无目的、无效果之款”、“不扣无目的之车（证）”等，已经赢得民众的广泛认可，既促进了公正廉洁执法，又和谐了警民关系。笔者认为，这是一道可喜的曙光。

（二）端正思想态度，积极投入到教育培训活动之中

面对立法不足、民众意识等种种因素所导致的“执法难”，面对各色的诱惑，笔者认为，我们不能因“武器”不“趁手”而拒绝“出战”，不能奢望民众的交通安全、法治、文明意识出现一日千里的进步，不该怨天尤人，更不能在横攀竖比中失去了心理平衡。毕竟，每个民警都站在红旗下诵读过从警誓言，维护和平与安宁是我们的天职。再者，基层民警的综合素质远未达到可以腻烦学习，可以骄傲自满的地步。因此，端正思想态度，积极投入到教育培训活动之中，是促进“公正廉洁执法”的重要途径。交管部门和基层民警应当主动用执法能力的增强和工作水平的提高，去带动民众的交通法治、安全、文明三方面意识的增强，进而促进交通管理水平的不断提高。

笔者认为，当前基层交通民警教育培训宜重在两方面：一是强化公正、廉洁意识。加强对公正观念深刻内涵和重大价值的学习、理解，让每个民警清楚公正、廉洁执法的重要性、紧迫性和严峻性，真正在心中树立起“立警为公，执法为民”的思想理念，为执法工作提供强大的思想和精神保障。二是狠抓岗位培训。近几年来，各级公安机关开展了“大练兵”、“轮值轮训”、“执法教育整顿”等活动，取得了很大成效。但也有不足之处：下级过于依赖上级安排，因不够主动而陷入“一阵风”的误区；过于讲形式，有的地方急功近利地想让民众看到教育培训成果，将活动演变一场场“作秀”，影响了实效性和实用性；培训和工作互相干扰，工、学矛盾突出等等。笔者认为，基层交通民警更需要的是“在战争中学习战争”，宜结合自身实际情况主动地“干什么、练什么”、“缺什么、补什么”，更加自主地将学习、培训活动贯穿在业务工作之中，“练”、“战”互促，让教育培训活动真正地为实战服务。

（三）积极、如实地逐级向上建言献策，为道路交通法律体系的健全、完善作不懈努力

近几年来，立法机构及上级主管部门一直致力于向下收集社情民意及工作意见、建议。就道路交通管理方面而言，通过广泛收集社情民意及向下征求意见、建议，修正了“交法”第七十六条，重新修订了《道路交通事故处理程序规定》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》、《机动车驾驶证申领和使用规定》等程序法，交通法制建设在朝着好的方面发展。基层民警应当看到这些可喜的变化，从而认识到健全、完善法律体系方面我们并非完全无能为力，更不能置身事外。其实，许多基层遭遇的困难和问题，完全可以通过逐级向上反映和建言献策而得以解决。

笔者认为，在梳理法律法规和向上建言献策方面，基层交管部门和民警一是应当积极，二是必须如实。一些警队每逢立法机构梳理法律或上级征求意见、建议时，思想认识不到位，认为事不关己或“谏议”不会被采纳，因而不认真调查研究，敷衍了事，态度不积极；一些基层部门怕影响政绩，怕年终考核受影响，不敢如实汇报“防区”内的困难和问题，或者“隔靴搔痒”，或者“报喜不报忧”，甚至捏造“喜”而隐藏“忧”。前述两种做法往往掩盖了事实真相，既蒙蔽了公众视线，又可误导立法机构和影响上级决策，可让困难和问题积小疾成大患，危害很大，对进一步抓好基层交通管理工作及公正廉洁执法有百害而无一利。

（四）备齐用足设备、装备，注意收集执法过程的证据，强化自我保护

在执法环境日趋复杂的情况下，基层交管部门装备建设也在日益加强，除必要的武器、警械和安全防护设备外，大部分警队还为基层民警选配了数码相机、摄像机、录音笔、执法记录仪等。笔者认为，在保护自身安全方面，基层民警应注意三个方面：一是增强执法安全意识。执勤执法前，应充分考虑目标地的人文特点、民俗民风、执法环境、工作氛围等，做到“知己知彼”，并在脑海中形成相应的处置预案。二是积极依托基层组织。应与基层政府组织（如村“两委”）加强联系，充分依靠那些知民情、解民意的基层交通管理力量开展执法工作（如综治员、交通安全监督员、志愿者等）。三是备齐用足设（装）备，加强执法证据的采集。运用好音像记录设备，一方面，形成必要的威慑力；另一方面，全程记录执法过程，为查处阻碍公务、暴力抗法等打下证据基础。

（五）强化内部监督，执法监督常态化

由于交通管理是一门专业性较强且颇具特色的社会学科，外部监督难免“雾里看花”，笔者认为，抓好内部监督才是实现公正廉洁执法的关键。当前，基层交管部门不同程度地制订了内部监督制度，有法制分管领导，配备了专（兼）职法制员，建立了民警执法档案等。但关键是要在“落实”二字上下功夫：制度有没有真正执行起来？执法档案是否真实客观？分管领导、专（兼）职法制员的视线能否囊括每个执法环节？法制员能否真正履行监管职责等。

当前警力普遍不足，基层往往人少事多，法制员本身其实也是执勤执法民警。有益的做法是各二级部门或各执勤小组均配备法制员，各负责一片“责任田”，“领衔”各自的执勤执法工作，案卷则交叉审签。同时，建立激励奖惩机制，各部门、各组之间开展“比”、“学”、“赶”、“帮”。通过法制员的全程参与执法而实现全程监督，既保障执法的公正廉洁，又不断促进执法水平的提高。笔者认为，充分发挥基层内部监督体系的效用，能够实现基层执法工作的监督常态化，从而堵死不公正、不廉洁的源头之门。

【参考文献】

1、《中华人民共和国道路交通安全法》

2、《浅谈交警系统公正廉洁执法面临的挑战与对策》