区政府项目建设各阶段投资控制存在的问题与对策分析

工程建设领域是腐败高发地带，为防止政府投资项目的工程发包及建设管理的权力过度集中滋生新的腐败，XX区进行了一系列的改革探索，建立健全了政府投资项目组织体系、管理体系和保廉体系。根据项目建设“安全、质量、造价、进度、廉政”五位一体的要求，XX区政府投资项目评审中心担负着全区政府投资项目全过程的投资评审，为我区保廉体系建设发挥了积极的作用。通过对项目建设各阶段的投资评审，发现我区政府项目建设各阶段还存在着影响投资控制的诸多因素和问题，为此提出相应的对策，以期抛砖引玉，共同探讨。
　　一、存在的问题
　　（一）项目投资决策阶段存在的问题
　　1.项目建设没有科学合理的中长期发展计划，不能满足地区中长期发展的需要。某些建设单位没有风险意识，立项论证缺乏科学性，对项目的可行性论证不足。因此出现了许多如市政道路等基础设施建成后不久，就不能满足功能需要，不得不再次拓宽、扩建，费用重复发生，造成浪费。
　　2.项目可行性研究缺乏科学性，造成项目决策走过场，流于形式。很多项目都是先定下可行，然后再去编制能使项目可行的数据，把可行性研究做成可批性研究，使可行性研究流于形式。甚至有些项目的建设内容包括规模和标准及投资估算都是人为拍脑袋，更没有进行技术经济分析和多方案比较，给项目的实施及投资控制埋下了隐患。
　　3.前期工作不到位。在编制项目建议书和可行性研究报告时，往往对地质状况、地理环境、周边配套情况分析不够详细，甚至有些项目选址在基本农田或农用地无法转用的地块，导致项目落空。或因为选址不当造成征地拆迁问题迟迟不能落实，使得项目不能按时开工而导致施工单位索赔。
　　（二）项目设计阶段存在的问题
　　1.前期勘测工作不细，用于设计的基础数据失真。设计人员过分依赖数字地形图，实地测量范围有限或者未经实地勘察，致使初步设计与实际情形差异较大。这个问题在道路工程中的土石方工程量上尤为突出，设计土石方量往往与现场实际情况出入较大。
　　2.初步设计及概算的编制质量普遍达不到规定深度。设计院在初步设计阶段往往对附属配套工程如房建工程中的水、电、暖等安装工程及设备等未予同步考虑，这部分工程造价在概算中只能估算，导致概算准确度不够。有的甚至以项目通过审批为目的，人为压低概算，准备开工后再报批追加投资；有的用投资估算代替项目概算，人为计算差错也时有发生。
　　3.“三边工程”仍然存在。有些项目由于仓促上马，不能按正常的建设程序和工期进行，迫于工程完工倒计时的压力，设计人员只能采取分段出图的办法，边设计、边修改、边施工。由于没有完整的施工图设计，导致设计与施工的衔接经常出现问题，设计变更和返工现象时有发生，造成工期延误和经济损失，工程质量受到影响，工程造价也难以控制。
　　4.没有建立相应的奖惩机制，优化设计意识不强。由于在设计中大多数工程尚未引入竞争机制，且缺乏一套完整的投资控制指标和奖惩制度加以规范，造成设计人员投资控制意识薄弱，在设计时缺乏主动进行多方案比选、优化设计的动力。
　　（三）项目招投标阶段存在的问题
　　1.施工企业出借资质以及围标、串标等现象仍然存在。一些施工企业串通一气操纵着招投标市场，违法分包或转包工程，自己从中赚取管理费，而工程真正的施工单位往往是些无资质的个体户。造成高资质单位中标，低资质单位进场，无资质单位施工，建设资金被层层剥皮，工程质量也难以保证。
　　2.国标工程量清单招标模式尚需进一步规范。工程量清单的宗旨是在“四统一”的基础上，承包商承担价的风险，建设单位承担量的风险，即单价包干、量按实结算。而目前我区政府投资项目招标中工程量和单价都由建设单位提供，因此量价风险都由建设单位承担。
　　3.以标底为中心的评标方法存在诸多弊端。虽然标底是建设单位委托有资质的中介机构编制，并经评审中心审核，但仍存在以下问题：一是标底的编制基本上按照预算定额和有关费用定额标准编制，基本上还是量价合一过程。而且标底编制时没有取得详细的地质勘测资料和对应的技术方案，因此标底难以准确合理地确定工程造价。目前这样的标底编制方式不适应市场的需求，不符合“科学”的评价原则；二是目前我区工程招标多数采用明标招标，建设单位的标底作为招标文件附件，施工单位报价只在规定的范围内进行报价，超出规定范围即为废标。该方法不鼓励施工企业的充分竞争，不符合“择优”的评标原则；　　　　　　　　三是该方法是将投标总价与复合标底进行比较评分，因此报价成为是否中标的关键因素，投标竞争逐渐演变为数字游戏。该方法不能充分体现施工企业的技术力量、先进工艺和施工管理水平，不能体现“公平”的评标原则。
　　4.肢解工程，规避招标的情况仍然存在。由于50万元以上的政府投资项目必须要进行公开招标，某些建设单位为达到规避招标的目的，将工程肢解，先将合同金额签订为50万元以下直接发包给施工单位，然后在施工过程中通过签订补充协议、变更联系单等形式增加工程内容。
　　（四）项目实施阶段存在的问题
　　1.合同管理不到位，合同执行不严格，具体表现在：
⑴工程合同制定不严密。有的施工合同仅对合同内工程的价款计取方法给予了约定，而对合同外增加的工程量如何计价却未予明确；有的合同对材料暂定价处理、信息价采用、实际开工日期推迟时信息价变更等未作明确约定；个别工程合同甚至未明确结算方式、计价方法、下浮比例等，造成了合同似一纸空文，工程结算混沌不清。
　　⑵合同执行不严格。比如合同中约定材料价格不以任何理由调整，但当出现因为建设单位原因工期延误又恰逢材料价格上涨时，施工单位往往会提出索赔，最终建设单位为保工程进度，又不得不违反合同原则进行补偿。又如某桥梁工程，合同约定措施费包干，但当施工单位提出原报价中的施工围堰费用不够时，建设单位又补签了该项措施费。
　　⑶补充协议签订不严谨。有的建设单位在工程实施中通过工程变更新增工程量，以补充协议形式发包给原合同单位，签订的条款与招标文件、主合同的原意背道而驰，导致工程结算时陷于十分尴尬的境地。
　　2.现场管理只重进度，轻投资控制。具体表现在：
　　⑴在工程开工前施工管理人员不进行三算对比，投资控制处于被动状态。目前施工阶段的投资控制没有动态、及时的进行全过程跟踪监测，找出偏差，采取相应的对策措施纠偏，因此投资目标一旦出现偏离难以及时得到矫正。如果施工过程中不严格执行三算控制原则，任意提高工程标准，增加工程内容，投资控制就难以实现。
　　⑵工程变更、现场签证等管理不严。工程建设管理方（监理、设计及甲方代表）投资控制的意识淡漠，有的工程施工单位没有按照投标文件中的工程内容进行施工，除甩项办理签证外，调减联系单办得很少；工程变更签证时没有根据合同文件规定，综合考虑各种因素，分清责任归属；在办理工程变更签证时，对整个工程情况缺乏综合平衡，没有统筹安排，致使有些不应该办理的签证单或与工程量清单报价书中内容重复的费用办理了签证。
　　3.甲供材料的采购和供应存在漏洞。目前我区对路灯、电缆等材料采用的是建设单位采购，施工单位负责安装的方式发包，初衷是通过政府集中采购的方式降低造价，节约工程费用，但实施过程中存在采购价格偏高、材料看管责权划分不清、领用量大于实际使用量等问题，反而造成了更大的浪费，出现了事与愿违的结果。
　　4.项目竣工结算难以按规定时间完成，主要存在以下问题：
　　⑴施工单位递交的竣工验收资料不完整，甚至资料编造、作假，与工程实际情况不相符；监理工程师及建设单位管理人员对结算资料把关不严，致使竣工结算资料不能作为结算审核的充分依据，还需花费时间核查。
　　⑵竣工结算审核周期偏长。主要有两方面原因：一是施工单位上报不及时，结算资料不完整，审核过程中不配合，导致结算时间过长；二是政府多部门重复进行结算审核，造成审核周期过长。
针对上述政府投资项目建设管理中存在的诸多问题，应强化措施，找出相应的对策。
　　二、对策分析
　　（一）加强政府投资项目建设管理的前期工作
　　1.加大规划管理工作力度，建立健全政府投资项目库。政府规划部门应根据经济建设和社会发展需要，对政府投资建设的项目做好中、长期规划；计划部门应建立健全政府投资项目库，并对其实行动态管理，使项目的建设周期符合客观规律的要求。
　　2.把工程项目的可行性研究进一步制度化、规范化，并严格执行。为了提高项目决策的科学性，减少或避免项目决策失误，应做好项目的可行性研究，对拟建项目进行技术经济分析和多方案比较，使其成为做好项目投资控制的依据。
　　3.大力做好建设用地管理先行工作。按照“规划主导、土地先行”的原则，采取措施，切实搞好沟通协调工作，着力抓好项目用地的征用工作。同时，要做好项目征地拆迁工作，避免因为拆迁工作影响项目的正常建设秩序。
　　（二）应充分重视设计阶段对投资控制的重要性，加大设计阶段投资监管力度
　　1.切实提高项目勘察设计质量。克服“重建设、轻设计”的倾向，下大力气做深、做细项目勘察设计工作，认真组织调研规划，严格实施项目建议书、可行性研究报告编制及初步设计工作；严格执行经批准的可行性研究投资估算和初步设计概算，进一步明确方案设计的内容和深度要求，加强设计方案专家评议，积极优化设计。
　　2.给设计工作留有足够的时间是杜绝“三边工程”的必要条件。年计划编制应留有余地，时间安排不应过于仓促，尤其是设计阶段的工作时间应切实可行，严格杜绝“三边工程”的危害。
　　3.建立健全相应的约束机制，严格委托设计合同条款。在签订委托设计合同时应将对设计质量的要求在合同条款中明确，对盲目提高设计标准、不合理设计、造成设计变更大及投资浪费的设计方案应给予惩罚。还应借鉴国外先进的管理经验，建立重大责任追究制度，加强对设计院及审图公司等专业机构的管理和约束。
　　（三）确保招投标工作有序开展，是项目顺利实施的前提和保证
　　1.为了防止施工单位挂靠，应加强对在建工程的项目经理资质审查，不定期的检查项目经理到位情况，可起到以点定面的效果。还可以借鉴国外招标投标的成熟经验，建立一套完整的奖罚办法，对信誉高、质量好的企业在招投标中给予加分奖励，对让个体承包商冒牌投标的，取消其投标资格1-3年，这样对增强企业法人代表的法律意识具有重要意义。
　　2.进一步规范工程量清单招标模式、推行经评审的合理低价中标原则。经评审的最低投标价法代表着市场竞争的发展要求和发展方向，它使在施工技术、经济管理人员素质等方面有实力的企业顺利通过项目的技术标评价，然后在成本节约、施工管理、企业利润等方面展开竞争，这样既有利于建设方确保工程质量和工期，又使得投资尽可能降低。目前，我区正在开发建设施工项目工程量清单电子招投标系统，从技术上解决了不平衡报价、低于成本价等情况的识别和判断，使经评审的合理低价中标成为可能，采用严格意义上的工程量清单招标，标底仅作为一个最高限价使用，弱化了标底的功能，由建设单位提供工程量，企业自主报价，还可大大缩短预算（标底）的编制和评审时间。
　　3.严格项目招投标管理。对应进行公开招标而未招标、肢解工程发包的建设单位应加大查处力度，发现一例处理一例，绝不姑息养奸。
　　（四）加强政府投资项目的建设实施工作
　　1.加强合同管理，实现对项目投资的动态控制。工程开工前建设管理相关人员应共同学习施工合同，熟悉施工合同中与造价有关的内容。施工过程中应对投资进行动态控制，严格按施工合同进行工程管理，把握好工程进度款支付，严格现场签证，按合同原则办理价款结算等。
　　2.规范工程变更管理制度。工程变更手续必须合理授权和严格审批，做到合理、合规、及时、完整和真实，所有变更都应资料齐全，内容表达清楚，有具体的变更部位、变更原因、变更项目、数量，以及特殊情况的技术处理意见等，还应及时修改图纸，保证竣工图纸的严肃性，对非发生不可的变更，应尽量提前实现；严格控制工程变更价款，要先算帐后变更，强化变更价款审核程序，以便在符合工程实际需要的前提下，从经济效益角度衡量其利弊。
　　3.加强对甲供材料采购的监管力度。应进一步完善甲供材料的采购程序、制度，使这一行为更加公开、透明；应对建设单位项目管理人员加强思想教育，强化为政府节约财政资金的责任意识。
　　4.做好项目竣工验收和竣工决算工作。施工单位申请竣工验收时，应以监理工程师为主，检查竣工资料能否真实地反映施工现场的真实情况，是否齐全完整，满足要求后方可进行竣工验收。如果结算时发现结算书中计列的工程内容没有竣工资料，不论现场是否发生，一律扣除；建设单位应认真组织工程初步验收，并对竣工资料加强审查，保证资料真实、完整；竣工结算审核应采用以中介机构审核为主，评审中心复核为辅的二级审核模式，缩短项目结算审核周期。
　　三、结束语
　　目前全国上下正集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，推动以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设深入开展，这对我们的工作提出了更高的要求。作为我区廉政建设保廉体系中重要的一环，评审机构应以改革的思路和创新的举措，健全制度、创新工作方法、完善协调机制，以投资评审作为政府投资项目管理的切入点，找出项目建设中存在的投资控制问题，配合建设单位及相关部门有步骤有重点进行改进，共同推进我区政府投资项目管理水平，切实提高政府投资项目的投资控制效率。