巡回办案制度在我国运行的法理基础与实践完善

巡回办案制度在我国运行的法理基础与实践完善　　

论文提要:“改革完善人民法庭工作机制，规范巡回审判工作，人民法庭可以直接受理案件，方便群众诉讼。”这是肖扬院长代表最高人民法院在十届三次全国人民代表大会上对2005年全国法院工作提出的要求。作为一项充分贯彻“便利人民群众诉讼，便利人民法院审判”原则的制度，巡回办案制度在我国许多基层人民法院一直被广泛开展。本文拟通过对这一制度在我国运行的社会法理基础与实践完善进行论证与探讨，以期使这一制度能够在符合中国现实国情的同时更契合现代司法理念，推动社会和谐，促进新农村建设，在司法改革中发挥更大的作用。全文共分三大部分。第一部分从巡回办案制度产生的历史渊源、当代价值、运行的理论依据等方面分析了巡回办案制度在当代运行的社会价值与理论依据。第二部分对巡回办案制度运行的实际情况进行了总结，归纳出这一制度的典型特点及实践中存在的不足。第三部分，作者从四个方面对完善这一制度提出了自己的几点建议：首先是对制度的具体运行加以规范；其次是更加明确法官在巡回办案过程中的职责；第三是努力提高巡回办案法官队伍的素质；最后进一步加强与基层民调组织的沟通与协调。　　

人民法庭是革命战争年代人民司法制度的一大创造，在我国人民司法的发展史上有着悠久的历史和优良的传统。巡回办案制度作为人民法庭开展工作的一种重要方式，其巡回收案、就地审判、注重调解等方法，源于当时在陕甘宁边区赢得广泛赞誉的“马锡五审判方式”。在大力提倡推进司法体制改革的今天，巡回办案制度在当代的价值，其存在空间究竟在何处，制度的运行尚存在哪些问题，应该如何完善？这些正是本文所要探讨的问题。

一、巡回办案制度存在之必要性　　

（一）巡回制度形成具有历史渊源 　　

巡回办案制度作为人民法庭所特有的一种办案方式，其产生与发展与人民法庭的发展是密不可分的。早在抗日战争和解放战争时期，为便利人民群众诉讼，便利人民法院审理案件，在根据地和解放区，就开始建立了巡回法庭和专门人民法庭。并且，在实践中较为系统地形成了独特的审判方式和作风。当时担任过陕甘宁边区高等法院院长的马锡五同志，不为陈规束缚，不被形式纠缠，不论乡间地头、树下炕头，有冤可以诉、有屈可以伸。〔1〕“审理案件没有架子，没有官气，询问和气，耐心说服，不敷衍，不拖延，没有‘推事主义’和‘了事主义’作风”。〔2〕他在司法活动中坚持深入实际、调查研究、实事求是，并在工作实践中创立了巡回办案、就地解决、注重调解等方法，也就是当时在边区赢得群众广泛赞誉的“马锡五审判方式”。〔3〕由于这种审判方式在陕甘宁边区政府时期符合当时的政治、社会形式及司法理念和人民群众对审判工作的需求，因此，很快在边区全面推广并取得了良好的审判效果和社会效果。

新中国成立后，人民法庭建设不断加强。1953年第二届全国司法会议决议提出，县人民法院逐步普遍建立巡回法庭。1954年人民法院组织法进一步规定，基层人民法庭根据地区、人口和案件的情况可以设立若干人民法庭，作为基层人民法院的组成部分。1963年最高人民法院制定下发了《人民法庭工作试行办法（草案）》，使法庭工作前进了一大步。〔4〕

“马锡五审判方式” 在长期的司法实践中得到了党和人民的高度肯定，其中的许多具体原则和做法被直接运用于民事诉讼制度中，成为我国民事诉讼制度中极为重要的组成部分。其中的“巡回办案制度”也成为人民法庭坚持“便利人民群众诉讼，便利人民法院审判”原则的一个重要体现。

（二）巡回办案制度在当代的价值　　

巡回办案制度在建设社会主义和谐社会的历史进程中，在建设社会主义新农村的过程中，在基层民事纠纷的解决中显示出强大的生机和活力，其所体现的“两便”原则和“面向农村、面向群众、面向基层”的“三个面向”深得民心，在实现“公正与效率”方面具有特殊的优势。

1.在构建社会主义和谐社会中的价值。在我国民事诉讼模式由职权主义向当事人主义过渡的过程中，民事诉讼模式越来越被设计成一种缜密、复杂且需要法律专业人士参与的程序与过程，其不仅要求法官的专业化，也要求当事人在参与诉讼的过程中得到专业律师的帮助与指导。同时，这种模式下的民事审判强调按照理性、逻辑和法律对权利的界定作出判决，着眼于法律整体正义而非个案正义。然而，现实情况是，当事人主义模式在基层的运用过程中遇到了阻力：一方面是广大基层的群众没有能力也没有财力适应这种模式的专业需求；另一方面是这种模式下的判决常常与基层人民群众对“正义”的理解存在明显的距离。由此，在构建和谐司法的过程中就出现了两种矛盾：一是人民群众，特别是基层群众对简便、易行审判方式的需求与日益复杂、缜密的民事诉讼制度之间的矛盾；二是人民群众希望理与法兼顾的判决与依据成文法逻辑推演的判决之间的矛盾。这两类矛盾在司法实践中的直接反映就是群众对法院形式主义的抱怨和判决后不愿服判息诉，且在基层法院、人民法庭更为突出。面对这两种矛盾，人民法庭在巡回审判的过程中，首先从扩展审判服务地域出发，法庭在社区、街道、司法所、学校等地普遍设立巡回审判点，深入到最基层人民群众中去；在审判方式上，开展“假日法庭”、“晚间法庭”不影响群众生产、生活、方便群众诉讼；再次，在审判程序中，将法庭质证、辩论进行有机结合，简化审判程序；在案件审理过程中，充分考虑当地社情、民情和案情并将庭审开到田间地头，发动当地群众做当事人工作并做好道德教化工作，无论是调解或审判都做到情与理的统一，维护了当地和谐稳定的大局。实际上，通过人民法庭的广泛实践，我们越来越认识到，巡回办案方式对于缓解和谐司法中的两个矛盾，在基层特别是广大农村构建和谐社会的进程中，仍然有着相当重要的作用。

2.在助力社会主义新农村建设中的价值。建国以来“三农”问题始终是我们党和国家关注的重点。2006年，党的十六届五中全会作出了建设社会主义新农村的重要战略决策。这项工作对司法的要求，就是要加强对涉农案件的审理，维护广大农民利益、培育和谐友爱民风、助力农村经济发展。然而我们在以往的工作中发现，现代农村较之以马锡五审判方式存在的三四十年代农村，尽管生产力有了较大的发展，但司法领域反映出问题和特征仍然存在相似之处。就现阶段中国的国情而言，巡回办案制度在新农村建设中仍然有其相当大的存在空间。

一是经济发展与环境地理因素。一方面，随着经济体制改革在农村的深化确立和商品市场经济的发展对农村点点滴滴的影响，随着社会主义新农村建设的深入开展，农民文化水平的提高和视野的逐渐开拓，农民的权益关系逐步呈现复杂化和多元化趋势，相互之间的利益冲突在所难免。另一方面，在中西部的许多农村、偏远山区，群众出行极为不便，甚至由于交通不发达，有的人一生也没有走出过深山，如果没有巡回审判的法官来到深山里告诉他们法律为何物，他们也许根本不知道还可以用法律来维护自己的合法权益。因此，很多纠纷中长期潜在与社会生活中，从而影响社会稳定。二是群众传统习俗与农村法制现状。虽然近年来我国的经济建设取得了巨大的成就，但无庸置疑的是，许多农村地区的人民群众文化水平仍然不高，法律素养也远未达到理想状态。一方面，农民群众受传统习俗的影响，对诉讼存在心理上的障碍。在厌讼、无讼、非讼、耻讼甚至畏讼等传统观念的影响下，打官司只是多数农民无奈的、最终的选择，不似在法治社会中感觉的自然而然。〔5〕时至今日，这与费正清所说的仍然较为相似：“法制是政体的一部分，它好像是高高地超越农村日常生活水平的、表面的东西。所以，大部分纠纷是通过法律以外的调停以及根据旧风俗和地方上的意见来解决的。”〔6〕另一方面，农民诉讼能力较弱。许多农村、偏远郊区农民群众法律素养普遍不高、诉讼能力不强、法制观念淡薄，无法适应现代诉讼方式的专业化、技术化和复杂化的特点。使文化水平不高的农村、边远地区群众不易接近司法、获得法律服务，不能很好地利用法律保护自己的合法权益。另外，农民对法律和法院的陌生，导致其对打官司中法官的公正性、法院的独立性、结果的确定性乃至依据法律的权威性的诉讼风险心理准备不足，他们迫切地需要懂法的人能来到他们身边，告诉他们应该怎样去做。三是矛盾纠纷性质与诉讼成本的负担。由于社会资源的配置越来越依赖市场，社会生活的磨擦系数大大增加，加之公民也越来越关切自身的合法权益，因此群众要求诉诸法律的纠纷越来越多。一方面，从总体来看，在农村等地区，群众间的纠纷主要集中在婚姻家庭和继承纠纷、农村土地承包纠纷和交通事故引起的权利义务较为明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙协议纠纷、诉讼标的额较小的纠纷等简单纠纷，当事人双方也没有根本的利害冲突，纠纷一般通过调解或一次开庭就能够得以解决。另一方面，农民缺乏承担诉讼时间成本的能力。由于诉讼程序有一定的程序和期限的限制，与村委会调解或者找中间人帮忙说话调解等其他纠纷解决方式相比，持续的时间仍然很长。利用巡回审判这种相对轻松、随和的开庭形式不但能够更为及时、有效地化解群众矛盾，也能使农村的社会关系更融洽、稳定。四是乡土社会、情理社会特征明显。农村广泛存在的基于地缘、血缘形成的乡土观念往往影响到当事人是否能够服判息诉。判决的法律效果和社会效果往往取决于当地群众对于判决的整体认知，而非法律规定。在农村，情理不仅即是一种行为模式，也是衡量裁判是否正义的标准，特别是在赡养、离婚、相邻关系、继承案件中，中华法系所倡导的“忠孝仁爱礼义廉耻”等道德评价体系并没有消亡，反而成为民间情理甚至民间法的组成部分，影响着农村群众对于院判决的评价。

针对这些因素、特征和困难，巡回办案制度体现出其独特的价值：一是照顾诉讼中的“弱势群体”简化诉讼程序；二是充分考虑农村地缘、血缘关因素，发挥当组织、群众的力量，做到服判息诉工作；三是结合当地社情、民意，在法律的范围内充分考虑情理和中国人传统的正义观。人民法庭的工作实践证明，维护农村的稳定、保障农业的发展，解决农民的纠纷，巡回办案制度有着其不可替代的特殊价值。

3.在人民法庭工作中的价值。巡回判制度对人民法庭工作的开展有着重要的作用。法庭工作坚持“面向农村、面向基层、面向群众。坚持便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权”的原则主要通过巡回办案制度得以实现。巡回办案制度在很大程度上推动了法庭工作的完善。如在人民法庭审判过程中，法官充分履行释明职责，引导当事人举证，对举证困难的群众，依其申请法官进行调查；在巡回审理中，密切与当地司法部和群众的关系，发动各种社会力量促成成案件的调解和当事人的服判息诉工作，等等。基于以上的分析，笔者认为，基层、农村的社会惯性和人民法庭自身的工作职责和服务对象已经决定了一段时期内，巡回办案制度必然在人民法庭工作中体现出其独特的价值。

（三）巡回办案制度运行的理论依据 　　

从理论上讲，巡回办案制度的运行既符合司法本质的社会性，也没有违背司法的被动性特征，更体现了“司法为民”的要求。

1.司法的社会性本质。联合国《关于司法机关独立的基本原则》、国际律协《司法独立最低标准》、亚太法协《司法机关独立基本原则的声明》等国际文件，在阐述法院的基本职能时，都强调三点：一是保护所有人平安生活，二是促进实现人权；三是公正适用法律。这种表述不仅阐述了司法的性质，更重要的是它阐明了司法与人、权利、社会的关系。司法为法律而存在，而法律是为人与社会而存在的。〔7〕司法的社会性、人民性的本质决定了司法机关的一般社会属性应该是服务于社会。其社会效益主要表现在维护社会稳定、促进经济发展和保护民众合法权益三个方面。法院必须为大众提供法律的支持与保障，人民法院的本质应体现为“为人民的法院”。因此，司法机关应当以人为本，具有服务意识。面对前来寻求权利救济的当事人，法官理应尊重他们，为他们的权利救济提供及时和便捷的服务。司法机关所出台的种种便民举措、利民制度其意义就在于使当事人感到在司法程序的运行中，他们的人格尊严得到了维护，人的法律及道德主体地位得以实现。

2.司法的被动性特征。司法具有被动性、中立性、程序性和专业性等特征，其中被动性是司法权与其他国家权力最显著的区别。没有争议就没有诉讼；没有起诉就没有审判。如果争议在客观上没有发生，或者权利主体没有向司法机关提出解决争议的诉求，司法是不能主动介入社会生活的。这正是我们平时所谓的“不告不理”原则。巡回办案制度是在辖区交通不便、群众文化素质不高、地方经济不发达这些特定情况下推出的，由司法机关在诉讼过程中做一些本来应属于当事人自己的事情乃是现实所需。而巡回办案制度除收案、办案的形式和场所外，其他方面与普通审判并无区别，整个诉讼程序的启动仍然完全有赖于当事人的主动申请。巡回法庭“进山下乡收案”却不“主动上门揽案”；巡回审判法官在为当事人提供法制宣传、法律咨询等司法服务时，也不针对具体个案提供意见。

由此可见，司法被动性的体现并非机械而刻板的，目前在我国的一些地方所实行的诸如巡回办案制度等便民、利民的诉讼活动，其实质并没有违反“被动性”这一司法特征。

3.司法为民的客观要求。巡回办案制度所遵循的是“便利人民群众诉讼，便利人民法院审判案件”的“两便原则”，其制度设计的初衷与“司法为民”的要求完全吻合，也是符合现代司法理念的。司法为民是指司法权作为一种国家权力，来源于人民。人民不是指个别人，而是指人民的民权。由于中国国民的法律素质不高，而高度职业化又使得司法的功能得不到应有发挥，没有能够产生应有的作用。因此百姓和有关部门希望司法能“回归人群，服务社会”。司法为民思想又是现代司法理念的集中体现。司法为民不是一句简单的口号，它不仅要通过公正、高效、文明的司法活动来实现，而且必须落实到保护人民、打击犯罪、制裁违法、定纷止争、化解矛盾的审判过程中去。

司法为民思想正是在现代司法理念的支配下，结合目前我国政治、经济、社会等各方面的发展情况形成的。现阶段我国仍处在社会主义初级阶段，与西方发达国家相比，人民群众的经济水平、文化素质尚有很大差距。在当事人诉讼能力低、社会纠纷的解决包括司法中投入的成本非常低的情况下，一味强调法官一步到位完成现代司法理念，并用这种方式审理案件必然会出现一些不尽如人意的问题。巡回办案制度正是基于中国的这些现实国情而产生的。法官进山下乡收案、办案，除了审判场所发生了变化以外，法官对待事物的中立、平等态度并没有改变。在众多群众旁听的情况下开庭，法律的公正与透明更有保证。巡回办案能方便群众诉讼更使法院的审判活动效率得以提高。可见，不论是从制度设计的初衷还是实际运行的效果都充分表明巡回办案制度是一项体现司法为民精神，方便群众诉讼的制度。其提倡的诉讼便利化、人情化也是符合现代司法理念的。

二、巡回办案制度运行的实际情况　　

作为一种既便利群众诉讼又方便人民法院审判的办案制度，巡回办案制度在全国各地的基层法院都广泛开展，极大方便了那些交通条件落后、经济欠发达地区的群众参加诉讼。但不可否认的是，任何一个制度的运行都存在弊端，巡回办案制度也不例外。

（一）巡回办案制度的特点 　　

虽然对巡回办案制度缺乏统一明确的规定，使各地巡回审判的形式各不相同，但归纳起来仍存在以下共同特点。

1.充分体现“两便原则”。诉讼效益，是比诉讼效率的含义更加广泛的一个词语，它是指诉讼产出与诉讼投入的比例。效率是指以尽可能短的时间内实现更多的司法公正，它的内容基本上可以纳入到效益之中，只有有效率的诉讼才能是有效益的，因为诉讼对司法的占用，就包括了时间资源。诉讼活动本身不创造任何的经济利益，其效益就表现在对司法资源的有效利用。〔8〕巡回办案制度不仅体现了司法为民精神、为当事人节省了大量的时间和精力，减轻了“诉累”，也使法院的司法资源得以更好的利用，体现了效益理念。这是因为绝大多数案件是简易案件，可以做到一次开庭和当庭宣判甚至当场履行，法院在诉讼中投入的人力资源、物力资源（设施、通讯、交通、设备等）、财力资源（人员工资、鉴定费、公告费等）都得到了最大限度的降低。

2.“进山下乡收案”是普遍形式。各地实施的巡回办案制度虽然各有特色，但进山下乡收案这一形式是普遍相同的。进山下乡收案即是由人民法庭定期派出法官前往交通不便的山区、农村，对符合立案条件的案件当场立案。立案的标准主要是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”，能够适用简易程序的简单民事案件。为解决诉讼难，人民法庭大范围受理口诉案件，切实减轻当事人诉累，对因文化水平所限不能书写诉状也无经济能力委托他人代写诉状的，只要其口诉要求解决的问题和纠纷属人民法庭受案范围，巡回法官即制作笔录，予以立案。大力开展司法救助，诉讼费缓交权下放给各法庭庭长，对确因经济困难无力预交诉讼费用的，庭长可以当即决定其缓交。

3.简化程序是基本原则。巡回办案制度在立案过程中，巡回办案法官在法律允许的范围内对当事人进行诉讼引导，对相关程序性问题进行释明并发挥口头起诉、网上立案等优势方便群众立案。在审判方式上，提高简易程序适用比例，通过设置巡回审判点、深入社区、街道、农村“就地开庭”方式即时、就地解决纠纷。将矛盾消灭在萌芽状态，避免了因简单小事处理不当引发重大社会问题，起到了良好的“镇定剂”作用。另外，通过“就地开庭”组织村民旁听，一桩案件的审理过程同时具备了法制宣传的作用，使老百姓通过身边人的真实案例走进法律、了解法律，使法的教化、导向功能得以发挥作用。在庭审过程中，根据个案的不同情况，合法简化诉讼程序。

4.注重调解是基本方法。调解是巡回办案实践中经常运用、行之有效的方法。法官受理当事人的起诉后，在征求双方当事人意见后第一时间开展调解。人民法庭不仅发动群众积极参与调解，更在构建社会大调解机制中，发挥诉调对接作用。首先，人民法庭利用自身贴近群众、了解情况早、信息足的优势，加大调解力度。其次，通过委托邀请调解等方式。发动民调组织、派出所、妇联、社区、街道参与到调解过程中，构建基层、农村多元化社会大调解格局。最后，依靠当地资源，媒体、全社会的支持，在社会道德舆论上促使当事人接受符合大多数人社会价值取向的调解结果，兼顾了维护了法律的权威。

5.判决合乎法、理。农村群众之间的矛盾纠纷有其自身特点，大多为人身伤害赔偿、相邻关系纠纷、抚养赡养纠纷、土地权属纠纷等简单性质的民事纠纷。当事人的文化水平不高，爱认死理，且他们世代生活在一起，关系错综复杂，有时打一场官司只为赌一口气。这样的案件法官判决不难，但一方败诉的结果会使得矛盾非但得不到化解，反而可能进一步激化。产生一个纠纷的解决导致更多纠纷产生的尴尬和困境。实践证明，法官在作出判决时发挥主观能动性，在法律规定的范围内，充分考虑情理、注重乡土知识，使判决合乎法律、情理，能更好地做到 “定纷止争”、“息诉平判”，真正起到化解群众矛盾，维护社会稳定的效果。

6.“指导民调”是重要工作。指导人民调解工作是人民法庭的一项重要职能。鉴于我国农村的人口现状，生活在城市的人口毕竟较少数，更多的人是生活在与乡村若即若离的小城镇，小城镇不仅是各类纠纷解决的主要场所，并且对于其周围的乡村社会的民间调解也起着辐射作用。由于相当一部分人民调解员就分布在各个乡、镇当中，法庭人员通过巡回法庭下乡办案的机会对重点的乡镇司法所、人民调解委员会进行业务指导，并通过典型事例以案说法，既避免了枯燥乏味的书本学习，又加强了基层人民调解组织与法官的沟通交流，能够起到更好的指导作用。

（二）制度运行中尚存在的问题 　　

1.运行成本仍需降低。巡回审判的巡回路线多为山区，巡回办案法官一天进山一般只能到一个地方，要降低诉讼成本，就要求在一个地区的案件能相对集中在一天审理。目前存在的问题是：一方面，巡回办案路线的周期长，时间相对不确定。百姓不知道巡回办案法官何时来，在等待无望后不得已只能花费大量的时间、精力自己前去法庭立案；另一方面，巡回办案法官来到基层后，往往等待一天也没有群众前来立案，法院的人力、财力、物力资源都没能得以节约，违背了减轻当事人诉累、提高法院办案效率的初衷。

2.人民法庭与各乡镇司法所等基层组织沟通不够。在司法活动中，法院扮演的是一个居中裁判的角色，它与乡镇司法所和人民调解委员会等没有任何行政隶属关系。如果巡回办案制度能得到司法助理员、人民调解员的支持与协助，就是在人民法庭与当地群众之间架起了一个桥梁，前述的问题也就迎刃而解了。实践证明，凡是与基层民调组织的沟通工作做得到位，其协调作用发挥得较好的地方，巡回办案制度所取得的效果也越好，相反，巡回办案制度也往往容易流于形式。

3.办案形式尚不规范。巡回办案制度实施的法律依据主要体现在《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第十八条：人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案。但是这只是一个框架性的法条，并没有具体而明确的操作要求。因此，全国各地的基层法院在的实际运行中尚存在不够规范问题。有的把巡回审判制度仅仅当作一种政策性的工作而非日常性的、真正便民利民的制度化的自觉行动，巡回办案时有时无，巡回周期、地点不固定。这样既达不到巡回办案的真正目的，也会在群众中造成不良的影响，使“司法为民”流于形式。有的一味追求办案的效率，忽视了法律的严肃性，过分压缩审结期限，不论案件具体情况一刀切，可能无法使程序正义得到切实保障，也不符合现代司法理念的根本要求。还有的将“巡回审判制度”内涵随意扩展，甚至“深挖案源”，上门立案，主动找案并解决纠纷。

4.物质配备尚显不足。从全国范围来看，各地人民法庭的发展并不平衡。有的人民法庭基础建设虽然得到初步改善，但是与之相配套的其他设施建设跟不上，尤其是西部相当一部分人民法庭，缺乏交通工具和通讯工具。有的人民法庭办案经费严重短缺，连水电费、电话费都支付不起，审判工作难以开展。在一些边远山区的人民法庭，辖区面积大，法庭审判人员少，群众出行极不便利。这本应是最需要巡回办案的地方，但由于缺乏交通工具和无力支付高额的汽油费用，实际开展巡回办案困难重重。

三、对于巡回办案制度在人民法庭工作中运用的几点建议 　　

（一）规范巡回办案制度的具体运行 　　

公正、效率都是现代司法理念的应有之意，巡回办案制度的运行过程也需要紧紧围绕公正与效率开展。“不及”固然无法真正达到方便群众诉讼、便利法院审理的目的，但“过之”又可能会有损法院的中立形象，违背现代司法理念。因此，笔者认为应对巡回办案制度的具体运行加以规定，使之兼顾公正与效率。

1.科学设置巡回办案点。一个完善且行之有效的制度，除其本身的科学性外，社会成本与社会效果的统一也是必不可少的。巡回办案制度亦是如此。这一制度主要是为部分地区群众因交通、经济、文化等方面的困难不便参加诉讼而开展的，我国的基本国情决定了其实行的地区大多为农村及山区。但并非所有的农村都有必须适用这一制度。在城市及发达地区的农村，由于交通方便，经济发达，群众诉讼困难不大，法官坐堂问案仍应是法院审理案件的常态。在只有在经济欠发达、群众出行不便的山区、农村、厂区、社区，才有必要通过规范性、强制性的规定设置巡回办案点，认真开展巡回办案制度。

2.明确巡回办案受案类型，将巡回审理案件纳入审判管理流程并建立台帐。受办案形式所限，巡回办案制度所审理的案件不宜过于复杂。巡回办案所受理案件的类型可参照《民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中规定的适用简易程序审理案件的类型。具体而言，如当事人双方住所地在同一地区、且属于交通不便的山区案件；一方当事人因年龄较大或身体状况等原因难以到庭参加诉讼的案件；属于赡养关系纠纷、相邻关系纠纷、简单债务纠纷等常见案件；比较典型、在当地有一定影响的案件；能够减轻当事人诉讼成本，或方便当事人举证质证查明案情，或就地巡回审理能够有效宣传法律知识促进人民群众提高法律意识维护社会稳定的其他案件。

3.规范巡回办案的运作。巡回办案除了继续运用不定期的巡回审理方式外，更需要结合巡回办案点的建设将这项工作规范化、固定化，以满足日益增多的案件和日益复杂的矛盾纠纷，具体体现在以下三点：一是要有固定时间；巡回办案应有相对短的周期，如果过长则起不到方便群众的目的。具体周期可由人民法庭根据各自辖区面积、收案量和经费情况酌情确定，但原则上每周至少应外出巡回办案二次。另外，办案的日期应确定，并通过各种形式使当事人知晓。二是固定地点；办案人员应按既定的办案日期到达指定地点开展工作，不能因节假日、双休日或其他原因延误或改变。三是固定人员；为保证审判活动的严肃性，巡回办案应至少配备一名审判人员和一个书记员参加。巡回审判组的法官间在职责划分上建议实行分片负责的原则，由一个法官负责几个固定乡镇的巡回办案工作。这样的安排有利于法官熟悉了解当地的民风和习俗，也有利于法官与当地司法所、人民调解委员会等的配合与联系。

4.放大巡回办案的效果。巡回办案点的宣传要到位、服务形式要多样、解决纠纷效果要明显。通过巡回办案起到的道德教化作用，应尽可能利用现代媒体的作用扩大这一良好的社会效果。特别是运用就地开庭、法庭传真等形式实现巡回审理一案、教化一片的功能。

（二）明确巡回办案中法官的职责 　　

随着审判方式改革的深入，我国正由过去的职权主义向着当事人主义转变，对庭审功能和当事人的举证能力均有所强化。但我们也不得不承认，由于当事人在许多方面处于弱势，取证权也没有法律保障，所以应当适当放宽当事人当庭举证的条件，必要时应由法庭依当事人申请收集证据，不能绝对抛弃法官取证。此外，巡回审判中所面对的群众大多为文化水平不高，诉讼能力较低的群众，因此，应强化法官的释明权。即通过发问、指导等方式以澄清或落实当事人所主张的某些事实，以引导和协助当事人对案件事实和主要证据进行有效和积极辩论的权力，以此来救济当事人在举证和质证过程中存在的能力上的不足或缺陷。

（三）提高巡回办案法官队伍的素质　　

法官是否能够按照“公正、高效、廉洁、文明”的要求查清事实、巡回审理、加强调解决定了这一制度能否成为“公正司法、一心为民”的有益形式，也决定了其是否会成为一项“面子工程”甚至成为滋生腐败的“摇篮”。因此，需要从思想、业务入手，提高巡回办案法官的素质。在思想建设上，重点要求法官掌握邓小平理论和“三个代表”重要思想，牢固树立科学发展观，牢记法官职业道德，强调在巡回办案过程中形成 “亲民、爱民、为民”服务意识。同时，加强法官的作风建设和廉政建设，做到文明执法，自觉接受监督，提倡“阳光下的巡回审理”。在业务建设上，加大对法官法律业务知识和法学基本理论的培训。在此基础上，鼓励法官调查研究，加强法官对当地社情民意、凤土人情、习惯习俗的了解，提倡法官在巡回办案中用通俗的语言解释法律，以便于案件的处理收到良好的社会效果。

（四）加强与基层民调组织的沟通、协作　　

人民调解制度作为一种司法辅助制度，是人民群众自己解决纠纷的法律制度。依靠人民调解委员会做好人民调解工作，不仅可以及时解决社会成员之间的民事纠纷，维护社会安定，还可以减轻司法机关的负担，降低司法成本，提高司法效率。与之相比，由相对中立的法官进行裁决的司法裁决模式是公认的现代社会解决纠纷的最权威和最常规的手段。但由于其有严格规范的程序要求，其运行成本更高。因此，在实践工作中，加强与基层民调组织的沟通和协作，充分发挥两种制度的优势，对于基层人民法院尤其是巡回法庭诉讼活动的良好、高效运行具有相当重要的意义。

首先，在一些农村、山区地区，传统的“厌讼”思想仍然存在。抱着“家丑不可外扬”和“和为贵”的想法，在纠纷发生时，百姓更希望能通过调解得以解决。只有在解决无果的情况下，才会提起诉讼。因此，巡回法庭所受理的绝大多数案件，都是经过一次或者多次基层民调组织调解的案件，人民调解员对于案件的背景、当事人的情况以及案件争议的焦点都相当了解。这些信息对于法官即将进行的诉讼调解或者开庭审理而言，都是非常重要的。另外，由于民调员大多熟谙各种纠纷的历史渊源，同时也掌握当地的人情世故，他们的意见能为法官的准确断案提供有益的帮助。

其次，依据《人民调解委员会组织条例》，指导本乡、镇下辖各村的人民调解委员会的日常工作乃是司法助理员的职责所在。人民法庭只要能够做到与各乡镇的司法助理员保持良好的沟通、协作，就等于在人民法庭与基层民调组织及基层群众之间搭建了一座沟通的桥梁，巡回办案制度即可收到良好的效果。

第三，巡回法庭的法官在巡回办案过程中，通过吸收人民调解员参加法庭调解案件，旁听审判案件，并在结案后针对个案指导分析，总结交流经验等灵活多样的形式，实现了对民调组织的业务指导。

英国前民事上诉法院院长丹宁勋爵曾赞美巡回法庭的法官：就英国的法律而言，效率最高的法庭是赶路人法庭，之所以这么叫，是因为那里的诉讼人都是穿着沾满灰尘的鞋而来的，在那里做到公正得和灰尘落到脚上一样快。中国的巡回办案制度虽然与西方有诸多不同，但平等、中立、公正、高效同样是巡回办案法官的最高追求。随着我国司法改革进程的加快，巡回办案制度也将在中国的法治建设中更好地发挥其应有的作用。

1.张伟著：《贯彻人民法庭“两便原则”面临的问题及其对策》，原载于　2004年1月20日　中国法院网。　　

2.贺小荣著：《继承司法传统与审判方式改革》，原载于　2001年8月19日　《人民法院报》理论专版。

3.刘炳炎著：《改革中的“扬弃”》，原载于　2001年8月19日　《人民法院报》理论专版。

4. 同1.〕。〕

5.王敏著：《农民民事纠纷解决途径调查与研究》，载于《农村法制现状》，社会科学文献出版社2006年版，第202页。　　

6.〔美〕费正清著：《美国与中国》，张理京译，商务印书馆，1987，第86～87页。

7.蒋惠岭著：《司法服务与“为人民的法院”》原载于　2002年11月11日　人民法院报〕

8. 李富金 《民事简易程序司法解释与现代司法理念》 原载于　2004年4月5日　中国法院网　　

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