关于湖南小水电发展情况的调研报告

为深入了解我国小水电的发展情况、对农村经济发展和农民生活改善的作用，以及对生态环境的影响，全国人大环资委委员姜云宝、王维城、胡世祥、杨庚宇赴湖南就小水电的有关情况进行了调研。期间，调研组听取了湖南省人大、水利厅、环保局关于湖南省小水电发展情况的全面汇报，与地方人大、政府及相关部门进行了座谈，并实地考察了怀化市的小水电发展情况。

从调研的情况看，小水电的发展对促进农村经济发展、改善农民生产生活条件作用明显。同时，小水电的发展减少煤炭等矿物能源的消耗，减少温室气体排放；减少农村生活薪柴需求量，保护森林资源，从这一方面保护和改善了生态环境。但是小水电的发展过程中仍然存在一些突出的、亟待解决的问题，在一定程度上阻碍了小水电的健康发展，现将调研情况报告如下：

一、湖南省小水电的基本情况

湖南省5km以上的河流有5341条，总长9万km。年平均降雨量1450mm，多年平均水资源量1689亿m3，河流自然落差较大，拥有较为丰富的水能资源。全省水能资源理论蕴藏量为1570万kW，技术可开发量1323万kW。截至2006年底，全省水电装机容量860万kW，占全省电力总装机的50%。

湖南省小水电的发展可以追溯到上世纪50年代，50多年来小水电发展经历了三个阶段，即20世纪50年代～70年代末的起步阶段、改革开放到20世纪末的发展阶段、“十五”以来快速发展阶段。“十五”期间，全省小水电新增装机133万kW，年平均装机26.6万kW，分别是“九五”期间的2.7倍和3.9倍。2006年，全省小水电新增装机39.6万kW，在建规模为167万kW。到2006年底，全省小水电装机容量达到425万kW，年发电量130亿kW?h。

湖南小水电开发有几个明显的特点：首先从区域分布来看，湘南湘中农村水电开发已近尾声，湘西农村水电势头强劲；其次是多数水电站为径流式电站，调节性能差；第三是农村水电开发方式与管理模式多元化。“十五”以前建设的水电站，大多为国有或集体所有，现已大部分改制；“十五”以来新建的水电站则主要以民营、股份制为主。

（一）对促进农村经济发展的作用

小水电是湖南一种重要的优势资源，各地党委、政府把它作为促进当地经济社会发展，增加地方财政收入的支柱产业，在政策上加以引导，加大扶持力度。小水电对农村经济发展的促进作用主要体现在拉动投资，增加财政收入，带动乡镇企业、农产品加工等相关产业的发展。

在水电资源较为丰富的县，小水电企业已经成为县域经济的支柱产业，县级财政收入的重要来源。如：汝城县水电企业每年可实现利税4000多万元，接近全县地方财政收入的一半。桂东县水电企业每年提供的财政收入3000多万元，约占全县财政收入的50%。临武县水电企业每年为财政提供利税1600多万元，占县财政收入的10%以上。

小水电的发展还带动了相关工业的发展。如汝城县，2001年以来全县新投资超千万元的工业企业项目43个，其中超5000万元的6个，超亿元的3个，其他对能源依赖强的企业50多家，实现产值1.76亿元，税利1385万元，安置1200人就业。江华县的水电开发带动沱江、码市等工业园区建设，引进了8个产值过千万的工业企业，每年可创税2000多万元。

（二）对促进农村公益事业发展的作用

农村公益事业发展之所远远滞后于城镇。其关键问题在于农村没有集体收入，尤其是广大的贫困地区和偏远山区农村。在湖南省一些村通过发展小水电壮大农村集体经济。促进农村公益事业的发展。

如桂东县的沙田镇水庄村，在政府扶贫资金的支持下，建成了水庄水电站，装机570kW，共投入扶贫资金100万元。其中配给每户村民股份1000元、水庄小学教育基金股份5万元、村集体股份47万元，吸纳村民入股资金140万元，总投资240万元。投产发电后，除保证农民分红外，年满60岁的老人可领到一份“养老补助”，还为全村教育、医疗、社会保障和其他公益事业提供了资金。

北湖区的南溪乡，采取社会筹资和农民入股的办法，共建成了11座小水电站，装机容量5000kW。目前，该乡乡村经济不断壮大，公益事业不断发展。南溪乡3000多名“农民股东”年人均纯收入达到4000元，全乡人均收入较2000年翻了两番。近年来，乡里投资60多万元修补了洪灾水毁工程，投资30多万元解决了8个村组的人畜饮水问题。农民不但拿到了村级小水电的分红，村委会还设立了教育奖励基金，对全村考上大中专院校的学生奖励1000～2000元。

（三）对促进农民增收的作用

小水电开发促进农民增收分为两个方面。一方面可以为农民带来直接的收入。在电站建设过程中，农民可以从劳动用工中增加劳务收入，电站运行管理可以为农民提供就业岗位，缓解就业压力，增加农民收入。小水电站一般地处深山，自动化程度不断提高，经过培训具有一定文化程度的农民拿到上岗证即可跟班上岗。如道县泡水河流域各类电站60余座，共安排就业500余人。此外，农民个人或集体还以现金、土地折价等方式入股开发电站，获得分红收入。另一方面，农村水电开发可以为农民带来间接收入。电站修建的拦水坝、引水渠，在一定程度上扩大了农田有效灌溉面积，提高了抗旱能力，提高了粮食和经济作物产量，帮助农民增收。

在一些水电资源丰富的贫困山区，小水电在扶贫脱困方面作用明显，不仅见效快，而且可以实现持久扶贫。在郴州、邵阳、娄底市都有这样的典型事例。桂东县黄洞乡沤菜村，在湖南省委领导关心、支持下，用扶贫资金125万元作为农民的股份，建成了装机320kW的沤菜村水电站，年发电量90万kW?h，年收入16万多元，平均每个农民每年可从水电站分到200～300元的红利。目前农民人均纯收入达到3108元，比1999年翻了两番多，一举甩掉了贫困的帽子。

新宁县水庙镇双桥村有9个组228户785人，由于地处山区，交通不便，经济不发达，人均年收入仅800元左右。为脱贫致富，在县、乡党委与政府的引导和支持下，2002年该村村委主任杨仁甫带头与人合伙在木村修建了两处电站，年收入近2万元。老杨他们办电成功，带动了群众筹资入股，加入小水电建设的行列。目前，全村共修建小水电站9处，装机1485kW，年发电量668万kW?h，可收入127万元，还可安排村里40个村民就业。

（四）对改善农民生产生活条件的作用

小水电就地开发、就近成网、成片供电，适合解决分散、边远、贫困山区的用电问题。由于小水电地处边远山区，交通、通讯等基础设施差，投资者为开发当地小水电，首先需要解决这些问题，这也帮助当地农村改善了交通、通讯等基础设施建设。如道县，通过对泡水河小流域的小水电开发，不仅使封闭的山冲开通了公路，而且使偏远山区农民告别了历史以来的煤油照明灯，实现用电照明和丰水期小水电代燃料。

二、小水电发展中存在的主要问题

（一）小水电的生态问题

小水电虽是可再生、清洁能源。但在发展中，特别是大规模、快速发展的进程中，一些生态环境的问题日益显现，这主要表现在：

一是河段断流的问题。这个问题主要出现在一些引水式电站。当枯水期时，引水式发电容易造成厂坝之间河流断流，还可能造成下游局部河段脱水、干枯或水流波动过大，对上下游水生生态及供水、灌溉、航运和生态环境造成不利影响。跨流域引水造成引出引入河流流量变化，可能对水文体系造成影响。对沿途两岸的生产、生活用水和生态带来一定影响。

二是对生态多样性的影响，由于电站的兴建，河流水质、水量及水温变化，对鱼类保护和稀有动植物保护不利。

三是对水质的影响，这类问题主要存在那些靠近城镇的水库式电站。因为水库修成后，水深了，流速慢了，城市生活污水不能及时下泄，导致水库水质下降。

四是局部的植被破坏、水土流失问题。在水电站施工期间，除工程本身占用一定的土地外，在施工中乱堆弃渣、乱修临时设施，造成土地浪费。同时开挖取土对山坡及表土搅动较大，使周围植被遭到破坏，造成水土流失，有的还淤塞河道。

（二）小水电的职权划分和规划审批问题

由于前几年我国部分地区电力供应紧张，客观上为投资省、工期短、见效快、清洁可再生的小水电带来了历史发展机遇。各类投资者纷纷“跑马圈河”，无序开发小水电。而造成这个问题的最主要原因还是政府管理的“缺位”。自1998年机构改革以后，水利系统水电建设职能移交经贸委，而实际上经贸委、计委等部门的审批职能也不明确，由此造成水电建设和水电市场监管的“缺位”，这也导致水能资源管理的各环节出现管理真空或无序。尤其在开发许可环节，各地还没有完全建立开发许可和使用权流转监管制度。各级职权不清，部门职责不明，开发许可审批混乱，地方政府无序审批，越权审批现象严重。

针对这个问题，湖南省在地方立法方面进行了有益的探索。在2007年7月28日通过了《湖南省水能资源开发利用管理条例》，该条例明确了政府水行政主管部门负责水能资源开发利用的统一监督管理。政府其他部门在各自的职能范围内负责水能资源开发利用的相关工作。

（三）小水电及其配套电网增值税问题

1994年以来，国家为了支持小水电行业的发展。对县及县以下小水电行业的增值税按6%的优惠税率征收。但在实际操作过程中却遇到了许多具体问题。湖南省并入国家电网的电站普遍实行17%的税率，这样大电网从农村水电站购入的电量，无法享受缴纳6%增值税的优惠政策。自2003年下半年来，湖南省并入大电网的农村水电站上网电量普遍无法结算，部分地方国税部门采取将11%税率差额，按往来账或欠税挂账方式处理，而对部分既发电又经营电的企业，执行中是按6%的征收率征收。

三、几点建议

（一）建议加大对生态问题的关注力度

农村小水电多建在偏远山区和经济欠发达地区，是当地政府的重要财政收入来源。但违反基建程序，抢占资源，仓促上马，野蛮施工严重的破坏了当地的水电资源与生态系统。建议加紧建立水电开发经济补偿制度、水电开发生态与环境补偿制度。同时对如何减少因河流被截断所造成的影响，最小生态流量的合理确定，电站对下游水质的污染等问题加大研究力度，从技术上提出切实可行的措施来减少或消除小水电对生态系统的影响。

（二）建议理顺水电职权划分，加强水能资源统一管理

历次机构改革中，小水电开发建设职能多次调整变动，前后经历了大水电与中小水电管理、中小水电由水利部门管理改为由经贸委管理等复杂过程，客观上造成了对小水电管理的部分失控。建议国家在机构改革中能考虑到这一现实问题，进一步理顺水电职能划分，加强水能资源统一管理。

（三）建议调整增值税政策

现行小水电按6%税率征收的优惠政策，应当说是税制改革初期的一项激励措施。这一优惠政策己经适用了十多年，现在的小水电发展情况与当初政策制定时的背景已有了较大的变化，小水电开发效益好，投资回收短，并且一次投资长期受益，社会投资积极性很高，开发投资主体逐渐多元化，各种经济成分从事或参与水电开发，利益分配主体也逐渐多元化。而目前由于水能资源的产权主体和权利范围在立法上尚不明确，投资者多为无偿的占有水能资源，赚取超额利润，而且现行税收优惠政策的主要受益者主要是投资水电站开发的少数投资者。与此同时，由于水能资源的载体是水体，而水体还可能同时具有防洪、供水、航运、灌溉、竹木流放和渔业等方面的功能。开发利用水能资源时对水体的占有、拦蓄往往会侵害到同一水体上存在的其他形式的水资源权利。因此建议将此优惠政策的收益更多的分配到生态补偿以及用于当地公共事业的发展上。

全国人大环资委赴湖南调研组

2007年11月

来源：《中国水能及电气化》2008年第5期