关于农业生产农民用水负担的调研报告

为贯彻落实2008年中央1号文件精神，推进减轻农民水费负担的综合改革，根据省和市综改办的通知要求，我们近期组织开展了一次农业生产农民用水负担问题的专题调研，现将有关情况报告如下：

一、基本情况　　

我市地处湘中腹地，属丘陵地区，现辖19个乡镇、1个街道办事处，全市总面积1895平方公里，耕地面积62万亩，其中水田40.1万亩，总人口113万，其中农业人口97万人，农业人口人平耕地0.63亩，人平水田0.42亩。上个世纪五十年代至七十年代末期，全市利用集体主义的优越性，依靠人民群众修建了大批水利工程：大型灌区1个即白马灌区（由原来白马水库、大江口水库组建而成），灌溉面积35.14万亩，中型灌区2个即湄江渠道灌区和段江电灌站灌区，灌溉面积6.64万亩，蓄、引、提小型灌区152个，灌溉面积12.74万亩。这些大、中、小型灌区的建立，初步形成了防洪、排涝、灌溉、供水、发电等工程体系，为全市的粮食生产安全和农村经济发展发挥了巨大的作用和效益。

二、农业生产农民用水负担现状　　

1、农民水费负担总体情况　　

目前，我市农民农业用水负担项目只有农业灌溉水费一项，水资源和农业排渍排涝费用未征收，农业灌溉用水按湘政发[2003]17号文件规定收取水费，具体标准是：农业用水按基本水费加按方收费或按基本水费加按亩收费。基本水费标准：4元/亩；按方收费部分标准：0.06元/方，按亩收费部分标准：18元/亩。各水管单位根据本灌区水量计量方便情况可任选一种水费计收方式。

为倡导节约用水，扩大灌溉效益。白马大灌区、湄江引水坝和段江电灌站均按基本水费加按方收费方式收取水费。为便于水量计收方便，一般由乡镇水利管理站根据本年度乡镇用水总量除以灌水面积分摊到每亩用水量来计算每亩水费负担。白马大灌区亩平水费负担一般在25～50元/亩之间，中型灌区湄江渠道灌区农业用水水费计收方式和亩平负担与白马灌区大致相近，一般亩平在20～45元/亩之间，段江电灌站灌区没有收取基本水费，水费计收方式是按提水机械开机单位小时收取费用，去年开机每小时收费200元。小型灌区农民水费负担有不同情况：小二型水库灌区和小型河坝、泉井引水灌区都受村组管理，仅设兼职管理员，水费基本上没有收取，小一型水库灌区大部分收取了水费，水费亩平负担15～30元/亩。

2、农业水利工程水费情况

（1）农业水利工程水费定价和收入情况：全市水利工程水费定价为15～35元/m³不等。2004年全市水利工程水费应收302万元，实收64万元；2005年全市水利工程水费应收365万元，实收65万元；2006年全市水利工程水费应收341万元，实收58万元；2007年全市水利工程水费应收367万元，实收23万元。

（2）农业水利工程水费征管情况

水费的收取，在农业税取消前，由乡镇水利站核算到户，由乡财政所在征收农业税时代收后再划拨到灌区管理单位专户上，这种征缴方式基本上能做到应收尽收。农业税取消后，采取过水管单位和乡镇水利站联合入村入户收缴和以村代收等方式，前一种方式的收缴率仅为20%左右，后一种方式较好一些，但效果也不理想，如湄江灌区以村代收的收缴率仅为70%。

（3）农业水利工程水费分配使用情况

水费收入的分配各灌区有所不同。白马灌区水费收入的分配比例为灌区水管单位占36%，库内建设基金10%，乡镇水利站占54%。这个收入分配比例从上世纪八十年代一直延续至今；中型灌区湄江引水坝水费收益则灌区水管所占30%，乡镇水利站占70%；收费的小型灌区收取水费全额划拨给水库管理单位。水费收入是水利工程管理单位的主要经济来源，主要用于水利工程的运程管理、维修养护、技术改造等开支，其中机构人员支出一般占60%，工程维护费一般占40%。

 三、水利工程建设与管护投入制度情况　　

现行国家农田水利建设投入倡导的还是“民办公助，以民为主”的投入机制，据我们了解有如下几个不同的渠道对农田水利建设有所投入。

（1）小型农田水利建设补助专项资金，2006年我市得到中央、省110万元专项补助。

（2）每年小型农田水利建设20～30万元不等，即六小工程建设资金。

（3）农业综合开发用于农田水利建设专项资金。

（4）国土部门在每年的国土收益中列支的部分农田水利建设资金。

当前我市的大中型灌区水利工程以市为主管理，小型灌区水库主要由乡村管理。在实行农村农业生产责任制后，加上“两工”的取消，这些工程总体投入则显著减少。水利工程建设是一项必须长期坚持的工作，必须明确各级政府以及农民对水利工程建设和管护方面的职责，对大中型灌区干支渠、小型水库整治等工程应由县级以上财政投入为主，对斗渠以下渠道、小型引水渠道整治等工程由乡、村、受益农户为主投入，县级以上财政以奖代补的形式给予引导，对受益主体明确、直接的塘堰修掏、村内毛渠等工程以农民投入为主，采用“一事一议”，由群众集资集劳，财政资金给予一定补助。

四、水管体制改革工作情况　　

（1）水利工程管理体制的基本情况：市水务局属政府组成单位，是全市水工程、防汛、抗旱等水事的行政主管部门。定编79人，人员工资和工作经费列入年度财政预算。

各乡镇自上个世纪70年代起都组建了水利水电管理站，定性为水利事业单位，是直接为基层服务的水利部门。经费来源一是按编制人员，市财政按职工人数给予差额补助，从过去每年每人的1000元增加到现在的每年每人2000元，二是依托一些小水电站的发电收入或中型灌区水费收入分成部分，对一些没有小水电站发电和水费收入的乡镇水利站则靠乡镇政府给予少量补贴了。现在每个乡镇水利站一般都有定编人员3～8人。

大中型灌区都设有专职水管机构，现我市设有白马水库管理处、大江口水库管理处、湄江渠道管理处、段江电灌站管理中心等四个纯公益性事业单位和白马水库灌区、大江口水库灌区、湄江渠道灌区、段江电灌站灌区等四个准公益性事业单位，负责本水利工程的防汛、抗旱和日常维修维护工作，达到工程的安全运行目的，但供养人员较多，白马大灌区有275人（娄星区灌区人数除外），湄江引水坝有78人，段江电灌站20人，共373人。经费来源于两大部分，一是市财政全额、差额人员经费的拨款；二是水费、发电收入。在全部供养人员中属市财政全额拨款的人员54人，占全部人员的14.5%。差额拨款人员67人，占全部人员的18%。自收自支人员252人，占全部人员的67.5%。

（2）水管体制改革进展情况。我市认真贯彻落实了上级有关水管体制改革的文件精神，对水管单位实行定性、定编、定岗的“三定”政策，明确了市水务局、乡镇水利站和水管单位的职责，明确了各水管单位的经费来源，现已按水管单位的性质，分全额、差额解决了水管单位的人员经费，逐步建立对水利工程建设和维护的投入机制。在水管单位体制改革中还存在工程养护经费未到位、管养分离未落实、超编严重、人员安置难等问题。

（3）用水合作组织建设情况。目前全市已成立了白马灌区杨市支渠、白马灌区水洞底支干渠、白马灌区茅塘、白马灌区荷塘、湄江渠道石狗支渠、湄江渠道跃进水库、湄江渠道安平白毛支渠等7个用水协会组织，但尚末在工商部门注册登记；组织也未健全，在实践中尽管有一定成效，但是从经济成本核算方面看，协会能否维持下去，尚存疑虑，协会的运作全仗人的因素而非组织制度。一是经费来源无保证；二是日常工作人员具有多种身份；三是承担的主要工作仅限于放水期间的运作，没有连续性。合作组织的成立以目前而言，需具备以下几个主要条件：①水利设施较完备的地方，尽可能的降低投入成本；②农民对节约用水要有一定认识的地方，有利于科学管理；③一定特色农业的地方。

五、关于农业节约用水情况　　

1、目前我市水利工程采取的节水灌溉措施为渠道砼防渗和以管道输水灌溉,各类节水灌溉面积占有效灌溉面积的90%。无灌溉条件的耕地则采取提高农田质量、墒情监测、蓄水保墒、集雨补灌、生物和地膜覆盖、保护耕作、种植结构调整等综合措施，降低旱灾风险率。

2、我市节水农业措施技术主要是调整作物种植结构，改善耕作制度，改进耕作技术，改进畦灌技术，推广水稻浅、晒、湿节水灌溉技术等。

3、我市还加大节水灌溉的宣传力度，通过各种媒介大力宣传水资源短缺的严重性，发展节水的必要性和紧迫性，提高全社会的水危机意识和节水意识，使全社会都来关心、重视和支持节水灌溉工作，调动农民群众兴建节水灌溉工程的积级性，为发展节水农业、建立节水型的社会贡献力量，为推广节水灌溉营造一个良好的氛围；增大资金和科技的投入力度，运用价格杠杆，促进节约用水。

六、当前农业生产农民用水负担存在的主要问题和建议　　

1、农民农业用水负担沉重。一是水价高。每亩水田水费负担达20～50元，如抽水灌区另加抽水电费，抽一方水用电1.1度，尽管用电享受较优惠的电价，但电费负担仍然较大。二是亩均灌溉用水量大。由于我市大部分灌区田间末级渠系配套不全，渠道衬砌率低、输水损失严重，水量浪费大，加之目前农村还是以小农经济耕作为主，基本没有实行集约化经营，农作物种植品种多样，灌溉的时节不一，输水距离增大，亩均灌溉水量加大，群众水费负担沉重。

2、灌区管理单位收不抵支，举步维艰。由于灌区工程设施多，机电设备多，运行管理和维修人员多，供水成本高，但因灌区服务于农业，供水价格由政府按产出能力核定，因此目前水价低于成本，水价倒挂，形成政策性亏损，甚至一些乡镇水利站收取的水费没有分给灌区管理单位，造成灌区管理单位更加收不抵支，难以为继。如湄江渠道管理所每年发电收入80万元左右，从去年开始，财政差额补助20多万元，但每年仅人员经费需要120万元。2008年以来，还没有发放工资，账上累计亏损达640万元。其它独立核算的水管单位都是负债运行，且负债的数额都较大。

3、水利基础设施建设投入严重不足，水利工程老化。我市各项水利工程都是上世纪六七十年代建成的，年久失修，老化严重，功能逐年丧失，灌溉面积逐渐萎缩，灌区工程维修费用需要量大，如白马水库大坝和渠道维修每年需要200多万元，湄江渠道维修每年需要70多万元，但都无固定资金来源。一些水利工程的设备老化，超限运行，带病运转。还有一些设备被迫停用，无法发挥作用。

由于农民农业用水负担沉重，影响了农业增产和农民增收，挫伤了广大农民群众的种粮积极性，许多地方改双季稻为单季稻、旱作物甚至抛荒，加之水管机构运行困难，水利工程建设严重滞后，久而久之形成恶性循环，直接影响到国家粮食生产安全和农村经济的持续健康发展。

为了进一步减轻农民农业用水负担，缓解灌区管理单位运转困难的现状，推进灌区更好地为农民服务，促进社会主义新农村建设，加快构建和谐社会，提出如下建议：

一是在维持农民用水价格不变的前提下，对供（排）水成本和农民用水价格之间的差额由中央财政予以转移支付补助，缩小水价倒挂差距，确保灌区管理机构的正常运转。

二是对农业生产农民用水水费由中央财政予以补助。补助金额达到农民用水负担的60%以上，可按用水量或灌溉面积计算，并通过“中国农民网”一卡通的方式由市财政直接补助到农户。

三是对农田水利工程建设投入要整合资金。当前涉及到农田水利工程建设的有水利、农开办、国土等单位，但各单位对农田水利建设的补助标准不统一，资金比较分散，要整合资金，集中财力，使各级财政补助标准不低于工程建设投入总额的80%，受益农民的投入控制在10～20之间，在建设管理上要做到先建后补，统一标准验收，调动农民对农田水利工程建设投入的积极性。

四是对原有的农业水利基础设施负债，锁定基数，采取由国家转移支付资金补助和其它渠道筹集资金，分级逐步消化。