关于深层次开展依法行政法律培训的思考

强化依法行政法律知识培训，不断增强行政机关工作人员的法律意识，提高法律素质和依法行政的观念和能力，是落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的一项重要工作。几年来，我们在全市范围内针对行政执法人员开展了以综合法律知识为主要内容的法制培训，取得了一些成效，执法人员的法律素质和法律知识有了一定的提高。但从行政执法实践反馈的情况，特别是每年行政执法责任制检查中对执法人员的测试成绩看，法制培训与执法实践的实际要求还存在一定差距。为使依法行政法律知识的培训，以科学发展观为指导深入有效地开展，实现执法人员依法行政的观念和能力有效提高的目标，前一阶段，我们通过召开基层政府法制机构负责人和执法单位法制骨干座谈会、深入一线执法单位调查、与执法单位合作进行创新培训试点等形式，开展了深入实际的调查研究和试验活动，力求在依法行政法律知识的培训观念、培训方式、培训内容等方面有所创新和发展。
　　一、目前依法行政法律知识培训存在的问题及原因
　　在调查、座谈过程中，我们着重就培训工作与行政执法实践的结合是否紧密、培训内容与执法实践是否统一、培训方式与培训需求是否一致等问题进行调研。经对反馈上来的意见进行的认真筛选和归纳，问题主要集中在以下几个方面：
　　一是，培训的形式较为单一。目前，我市的依法行政法律知识培训形式仍以“上大课”的集中培训为主，由授课人就行政执法人员应当熟悉掌握的行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政诉讼法等一系列综合法律知识进行讲解，培训人员以被动的听、记的方式进行。这种“上大课”的培训方式，受训人员的积极性、主动性无法调动起来，培训效果不明显。导致这一问题出现的原因是，培训人员来自不同单位，法律素质、执法经历、文化层次等方面存在较大差异，对法律知识的领悟能力有着较大的差距，以单一的教学授课的方式进行培训，对于常年处在执法一线的人来讲，普遍感到不适应。
　　二是，培训的内容过于理论化、条文化，与执法实践联系不紧密，存在“教与学”的脱节现象。以往在培训内容的设定上，主要以行政执法人员应当了解、掌握的基本综合性法律知识为主，授课时偏重对法律条文本身进行讲解，对实际运用法律解决具体问题重视不够，特别是对行政执法人员具体执法过程中出现的问题、遇到的困难考虑得不够，不能切实做到从执法实际出发，培训内容无法在具体实践中有效得以运用。造成了“重理论，轻实践”、“重知识，轻能力”“重成绩，轻运用”的状况，出现了培训人员培训成绩高，但实际运用法律解决问题的能力不高的情况。究其原因，培训时间短、培训内容多以及培训对象涉及面广是造成这种现象的主要原因。授课人员缺乏执法实践，没有执法一线的亲身体会，无法将执法实际与法学理论有机结合也是一个重要因素。
　　三是，培训的针对性较差。由于在以往培训目标设定上，是以行政执法人员经过培训获得执法资格为主要目的，注重的是初级法律知识的普及，培训的内容理论性、知识性的东西多一些，在课程的安排上偏重于对基本法律知识的掌握，缺乏必要的深度以及执法实践的针对性，使得培训与培训需求之间存在较大落差。调查的结果表明，一线执法人员更注重于法律的运用，即如何合法合理地适用法律规定，解决实际问题，偏重于“实用”，特别是新上岗的执法人员，对如何执法、怎样执好法更感兴趣；

此外，参加培训人员由于大多数没有执法实践经验，授课人员在涉及具体案例时又很难将做到面面俱到，不同部门的执法领域不同，适用的法律也大相径庭，理论性、知识性的内容对于参训人员来讲比较抽象，很难把所学的法律知识与上岗后的具体执法实践结合起来。
　　二、对深化依法行政法律知识培训进行的思考
　　初步调研后，我们对反馈上来的信息进行了认真梳理，召集相关培训骨干就如何深化依法行政法律知识培训，使之更加符合执法实践需要进行专题研究讨论，集思广益，提出了把提高行政执法人员依法行政能力作为培训主要目的新的培训工作思路。
　　一是要在培训观念上创新。将以往以知识性内容为主的培训向以提高执法人员依法行政能力为主转变，增强培训的实效性；

将以往的培训出发点由“我要培训什么”向“执法人员需要什么”转变，从行政执法的具体实际出发，增加课程设置的针对性；

将以往闭门办培训的观念向“走出去、请进来”和联合办学的开门办培训观念转变，增强培训的灵活性。将以往多个部门作为受训单位共同培训，不能针对某个具体部门存在的实际问题开展针对性培训，转变为以相同执法领域为培训单位，先深入实际调查研究，再根据了解的实际情况制定培训计划，集中进行针对性强的培训。
　　二是要在培训方式上创新。在培训方式的设定上，将以往的被动式教学变为教与学相结合的互动式教学方式，增强参加培训人员的主动性和参与性；

将以单纯的讲座形式教学向多种类、多途径的培训形式转变；

增加课堂提问、讨论、辩论环节，增设模拟演示、组织培训人员参加行政诉讼案件庭审等方式，鼓励培训人员的参与意识，以充分调动参训人员培训的积极性和主动性。在条件许可的情况下，尝试采用多媒体教学方式，将枯燥、抽象的法律知识尽可能以生动、具体的形式表现出来，以增加培训形式的多样性。
　　三是要在培训内容上创新。改革现有以独立的部门法为培训单元设立培训课程的现状，打破各个相关部门法律之间的界限，从执法实际出发，就具体执法实践中经常运用的基本法律知识、法律程序组成与相关的法律专题，大量运用执法实践中发生的典型案件、疑难案件进行解析，增加以情景模拟等感性、直观内容和项目。特别是增加行政执法人员普遍关心的执法过程中行政争议的规避、证据的采集、法律文书的有效送达以及行政处罚决定的执行等行政执法实践中的技巧性的内容，注重培养执法人员运用法律思维思考问题的能力、运用法律知识解决实际问题的能力、熟练掌握和履行法律程序的能力。
　　四是要在培训效果检验标准上创新。不单纯追求某一次培训考试的高分数，而是把依法行政能力的实际提高作为检验培训成果的标准。与参训单位联合制定参加培训人员培训考核档案，详细记录参加培训情况、考核情况。将培训结果与参加培训人员的工作业绩联系起来，作为年度考核评定的重要因素，确保培训效果能够真实反映参加培训人员掌握法律知识、适用法律能力提高的实际情况。
　　三、对依法行政法律知识培训新模式进行的探索。
　　为检验上述培训模式的可行性，我们选取了市城乡规划局和市交通局和道外区作为典型单位，召集所属执法单位的业务骨干就本单位具体执法中存在的突出问题、疑难问题以及需要重点解决的进行摸底，并对拟采取各项新的培训措施征求意见，分别制定出针对各培训单位实际问题的培训计划。我们与市交通局联合举办了首届以提高行政执法能力为目的的培训实验班，分别设定了“行政执法的基本知识与技能”、“行政执法过程中证据的采集与运用”、“行政机关在行政诉讼案件中应注意的问题”“行政复议案件的审理与听证”几个专题，以案例分析、情景模拟、重点知识讲评等全新的培训方式开展培训。我们计划在举办两期试验班后，针对课程的设置、教学内容、授课方式以参加培训人员为对象进行一次问卷调查，根据调查结果，修改补充和完善培训计划和培训思路，使之更符合执法实践，并在此基础上，完成其它两个试点部门和单位的试验，并将新的依法行政法律知识培训试验成熟后在全市范围内推开。
（论文获２００８年度政府法制理论研究论文评选三等奖）