检察机关支持民诉制度若干问题探讨

支持起诉是我国民事诉讼特有的一项法律制度，近年来，各地检察机关从保护社会公共利益和弱势群体利益角度出发，积极进行有益探索和尝试，取得了良好的社会效果和法律效果。然而，由于立法上缺乏可操作性的规定，实践中困难较多，学术界争议较大。有鉴于此，笔者结合司法实践，试就检察机关支持民事起诉制度的几个相关问题加以探讨，略陈管见。

一、支持起诉的主体范围问题

我国《民诉法》第15条规定了支持起诉原则，即“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”检察机关支持民事起诉是指人民检察院为维护国家利益、社会公共利益，而与原告一起参加到民事诉讼中的行为。

理论界对检察机关能否成为支持民事起诉的主体问题一直存有争议，笔者认为，检察机关完全适宜担当支持起诉的主体。理由是：我国宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关。民事诉讼法也规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。既然检察机关可以通过行使法律监督权来保护国家利益、社会公共利益和公民的个人利益不受侵犯，就应当赋予法律监督权以具体内容，即在发生损害国家或者公共利益的案件时，检察机关理所当然地具有参与到民事诉讼活动中的权力。并且，在现实中，确实存在着急需保护的国家和社会公共利益的情况。检察机关支持民事起诉是其法律监督职能的具体体现，是法律监督权的具体化。民诉法规定的支持起诉原则中的“机关”当然包括“检察机关”。检察机关支持起诉既是法律赋予的职权，也是当事人合法权益获得司法救济的一种途径。特别是当事人因客观原因不能起诉或者不愿起诉的情况下，检察机关以法律监督者的身份支持其提起民事诉讼，对于切实保护国家利益和社会公共利益，具有积极意义。

二、检察机关支持起诉的案件范围问题

从理论上讲，检察机关支持起诉的案件范围应当包括所有损害国家、集体或者个人民事权益的案件。鉴于检察资源的有限，司法实践中，支持起诉的范围不宜太大，主要应集中在损害国家利益、社会公共利益的案件上，以达到运用诉讼手段来保护国家利益和社会公共利益的目的，对于损害集体和个人利益的案件，支持起诉的范围应为“对损害单位或者个人民事权益严重的行为”。检察机关支持起诉的案件不应限于侵权案件，也不应限于损害公益的案件，而应二者兼得。

此外，支持起诉不是支持应诉，因此，检察机关支持的当事人应当是原告。但是可以支持被告提出反诉和有独立请求权的第三人提出参加之诉，因为反诉和第三人参加之诉具有起诉的性质，也应当属于支持起诉的范围。

三、支持起诉的检察机关的诉讼地位问题

笔者认为，支持起诉的检察机关在诉讼中处于法律监督者的地位。支持起诉的本意是调动社会力量对民事权益受损害的单位或者个人，由于种种原因不懂起诉、不愿起诉、不敢起诉的，检察机关支持其向法院提起民事诉讼。检察机关当然不能成为一方当事人的代理人。因此，检察机关在支持起诉过程中，应合理对待自身定位，遵循一定的诉讼参与程序。在支持起诉时，检察机关要立足于国家利益和社会公共利益，不是以原告、共同被告或者第三人的身份，而是以法律监督者身份支持起诉，就容易从理论上澄清和统一民事检察监督与诉讼结构、审判独立、案件确定性、当事人处分权和诉讼效率等关系的模糊认识。

四、检察机关支持起诉的条件问题

检察机关支持起诉的条件：（1）必须是侵犯了国家、集体利益及弱者利益的民事案件；（2）当事人自行起诉有困难；（3）有诉权的民事主体或者其他利害关系人提出申请。这里需要重点说明的是，根据民诉法第15条的立法宗旨，支持起诉应以当事人起诉有困难为前提，当事人起诉没有困难的，没有支持的必要。如果当事人因为经济困难无法起诉的，应由相关的法律援助机构来支持，法院也可以使用依法减免诉讼费用的司法救助手段。出于检察机关维护社会公益的目的，笔者认为有下列情形之一的，检察机关可以视为当事人起诉有困难，并支持受害人起诉：（1）受害方因主要证据取证困难无法起诉的；（2）受害方慑于某种势力不敢起诉的；（3）受害方是无民事行为能力人或者限制民事行为能力人而无监护人的；（4）人民法院应当受理而不受理的；（5）人民检察院认为当事人起诉有困难的其他情形。

在当前司法环境下，检察机关支持起诉的重点应为严重损害国家利益和社会公共利益的民事案件。一般情况下，支持起诉的案件是当事人没有提起诉讼的民事案件。对于当事人已经起诉的案件，检察机关一般不应再支持起诉。在原告自行起诉后开庭前，检察机关认为有必要并经原告同意或者应原告要求，可以支持其起诉。对当事人虽不属于弱势群体，但因其主观上怠于行使诉权，有可能使国家利益和社会公共利益受到损害的，检察机关同样可以加以监督，支持其起诉。同时，检察机关支持起诉应遵循三个原则：一是有利于维护国有资产或者公共利益原则；二是原告缺位原则。即主体不确定或怠于主张权利；三是用尽可能手段原则。即在支持起诉前，应用尽检察建议、听证和解等非诉讼解决方法。

五、检察机关支持起诉的内容

检察机关不仅是原告的支持者也是法律监督者，既有权支持受害方起诉，又有权参与诉讼过程，并对民事审判活动是否合法进行监督。笔者认为，检察机关支持起诉的内容主要有以下三项：一是调查取证。检察机关调查取证的范围不宜过大，调查取证的任务应当主要由原告及其代理人来完成。检察机关调查的主要是当事人因客观原因不能自行收集且提供证据线索的主要证据。涉及国家利益和社会公共利益的案件，人民检察院认为应当调查收集的，可以借助诉讼监督权和职务犯罪侦查权来收集证据。二是提供法律帮助。从法律角度预测诉讼风险，对胜诉可能性极小的案件，不宜支持当事人起诉。对胜诉可能性较大的案件，支持当事人起诉，并与原告或其诉讼代理人协商举证、质证和答辩方案。三是出席法庭。出席法庭的主要任务是支持原告的诉讼请求，对检察机关调查移送的证据进行质证，并对审判活动进行监督。

六、检察机关支持起诉的职权与当事人处分权的关系问题

在支持起诉过程中，一般情况下，检察机关不得支配当事人诉讼权利的行使，但如果原告无正当理由放弃诉讼权利，可能损害国家利益和社会公共利益的，检察机关可以要求主动起诉，尤其在保护国有资产的案件中，检察机关更有理由要求不愿起诉的国有企业或者国有资产管理部门起诉。当前由于法制的不完善和腐败现象的猖獗，使得我国国有资产流失现象严重。此类案件的受害一方一般是管理经营和使用国有资产的国有企业，国有资产的管理经营者并非资产所有者，缺乏利益驱动机制，再加上没有完善责任追究机制。有的国有企业因法律意识不强，疏于行使债权；有的因市场经济意识不强，怠于行使债权；有的因取不到有力证据遇到无法解决的问题而不能进行诉讼；有的在企业改制中，国企主要负责人为谋取私利，故意将国有资产廉价转让，而无人提起民事诉讼。诸如此类问题的存在，客观上要求检察机关作为国家利益的代表者，参与诉讼，支持国有企业进行民事诉讼，以保护国有资产，促进国有企业的改革和发展。

七、检察机关支持起诉与公益诉讼的关系问题

在保护国家利益和社会公共利益方面，检察机关可以运用支持起诉、监督起诉和提起民事诉讼三种方式参与民事活动。所谓监督起诉是指检察机关认为民事行为人的行为违反国家法律，损害了国家利益和社会公共利益，如不及时起诉，可能会给国家和社会公共利益造成损失，从而督促受到损害的当事人向法院起诉的一种制度。所谓提起民事诉讼是指检察机关认为民事行为人的行为违反国家法律，损害了国家和社会公共利益，由检察机关代表国家将该案件起诉到法院进行审理的一种制度。

三种方式的共同之处在于都是通过检察机关的参与，使民事纠纷经过司法程序解决。但每种方式在具体运用上各有其特点：〈1〉从适用前提上看，监督起诉适用于国有资产的占有者、经营者、出资者和管理者因各种原因疏于或怠于行使诉权，有可能造成国有资产流失的情况；支持起诉适用于国家、集体或者个人民事权益受到损害，而受害方起诉有困难的情况；提起民事诉讼适用于国家利益或者社会公共利益受到损害，而无人起诉的情况。〈2〉从具体操作程序来看，监督起诉方式简单、灵活，检察机关工作量小；支持起诉中，检察机关因要深入地参与诉讼，要投入较大的精力；而提起民事诉讼的工作量更大，调查取证、出庭举证、质证和法庭辩论都会花大量的人力和物力。〈3〉从诉讼后果来看，监督起诉和支持起诉的后果都由原告承担，检察机关不是当事人，不承担诉讼后果；提起公诉的败诉责任由国家承担，检察机关作为赔偿义务机关具体履行赔偿义务。因此，三种不能互相代替，是并存关系，是相辅相成的。

八、检察机关支持起诉的具体程序设计问题

要想让支持起诉制度获得新生，立法上必须加以完善，有待于今后再修民诉法时加以明确，以增强其可操作性。笔者结合实践，试就规范检察机关支持起诉工作，提出以下几方面的程序设想：

1、受理。（1）属于损害国家利益和社会公共利益的案件。（2）当事人起诉有困难。（3）当事人申请人民检察院支持起诉。

2、立案。（1）符合人民检察院支持起诉的案件范围。（2）属于本院受案范围。（3）有明确的诉讼请求及相关证据。

3、审查。（1）审查的内容：该案的事实是否符合支持起诉的条件，并可作必要的调查。（2）终止审查的情形：诉讼请求无证据支持且无调查取证线索的；责任人死亡，责任人单位被撤消或宣告破产，无权利义务承担人，无财产可供执行的；超过诉讼时效的；其他非诉讼救济手段正在进行的。（3）审查终结的处理：符合支持起诉条件的，作出支持起诉决定；不符合支持起诉条件的，作出不支持起诉的决定；涉案标的较小没有支持必要的，建议原告自行起诉。

4、支持起诉。（1）制作《支持起诉书》，其内容包括支持起诉机关、案件来源、当事人基本情况、支持起诉的事实和理由。（2）检察人员出席法庭的任务：在法庭调查前宣读支持起诉书；就本院调查收集并移送的证据进行举证、质证；法庭调查结束后发表出庭支持起诉意见；监督庭审活动是否合法。（3）对判决进行审查。认为判决有错误的，在上诉期内建议原告上诉或支持原告上诉。判决生效的，应当依法抗诉。

参考文献：

1、佟志强主编：《民事行政检察实务与探索》，学林出版社2005年版；

2、常怡：“检察机关参与民事诉讼的若干问题”，载《民事行政检察指导与研究》，法律出版社2006年版；

3、李喜春：“检察机关参与公益诉讼的法理思考”，载《中国律师》2006年3月；

4、邓中文、王光荣：“对检察机关开展公益诉讼的探讨”，载《兰州学刊》2003年第6期；

5、李丽：“检察机关提起民事诉讼问题研究”，苏州大学法律硕士论文（2005届）。