对县级部门预算改革现状的剖析与思考

    当前，社会各界对政府预算公开的呼声越来越高。然而，从各地推进部门预算改革实践情况来看，已取得了很大的成效，但也存在不少问题。
 
    一、县级部门预算改革进展状况
 
    （一）部门预算改革意识全面确立
 
    县级政府、人大及其财政部门已经充分认识到搞好部门预算改革的必要性和紧迫性。这不仅是适应行政事业单位财务会计制度改革的需要，而且是深化财政预算管理，建立公共财政，规范财政分配行为，提高财政管理水平的迫切要求，也是促进增收节支，搞好县级财政收支平衡的重要举措。
 
    （二）部门预算改革工作全面推进
 
    首先是搞好试点，逐步推开。其次是摸索办法，逐步规范。再次是建章立制，逐步入轨。
 
    （三）部门预算监督力度全面加大
 
    主要表现在部门预算由初期县级政府审查批准转为现在纳入人大财政预算审查监督范围之内，从而有力地促进部门预算编制及其管理工作的规范化、法制化、科学化。
 
    二、县级部门预算改革过程中存在的主要问题
 
    （一）部门单位的思想认识还不够统一
 
    对部门预算编制工作重视程度不够，存有应付了事的现象；在部门预算执行方面，自我约束力不强，随意性较大，预算法定性意识较差，致使许多部门单位的部门预算执行结果与预算数偏差较大，失去了部门预算应有的作用。
 
    （二）部门预算编制还不够规范
 
    一是编制方法不尽科学。虽然目前各地基本采取零基预算法，但实际操作不够彻底，仍然存有“基数加增长”的做法，主要是对一些公用经费和专项业务经费的安排，一般还是按照基数加适当增长，这与实际要求有一定的出入。二是编制时间不够及时，导致部门预算批复较迟，一般部门预算要在5月份左右才能正式下达，这对部门单位严格执行部门预算带来许多负面影响。三是编制内容不够完整。主要是在年初编制预算时，一些部门单位的收入项目不全，或者匡算不足，人为打折扣，有的甚至将部门单位收取的预算外收入不纳入收入预算之中，未能做到预算内外资金一本预算；一部分该由部门单位使用管理的支出项目，财政又不将其纳入年初部门预算之中，仍由财政部门控制下达，致使部门预算下达后，追加支出项目频繁，使部门预算缺乏应有的严肃性和透明度。四是编制依据不够充分合理。一方面表现在公用经费定额难以准确确定，特别是相对于经济欠发达地区财政财力比较拮据而言，编制定额普遍偏低，无法适应和满足部门单位正常运转的需要。另一方面，财政部门在编制部门预算时，缺乏部门单位详细的信息资料，如各个部门收费收入的项目、政策依据、标准以及收入变化分析资料，资产负债家底状况及其对部门预算影响的资料，各部门单位专项业务职能以及保证正常运转的最低公用经费水平资料等等。目前，县级财政部门还未能建立一个比较完整、系统的编制部门预算的信息资料库，因而在实际编制和审查部门单位预算时具有盲目性，失去应有的主动权。五是编制及其批复不够细化。主要是部门预算支出的预算用途不够明确，未能按照预算支出科目进行详细划分、分解和批复，结果容易造成相互混淆、相互挤占、相互调剂的现象。六是部门预算编制未能留用余地，使得部门预算可塑性较小，可操作性差。七是部门预算的调整不够规范，审查不够严格，存有头重脚轻的现象。
 
    （三）部门预算执行还不够严格
 
    主要存在部门支出不能严格按预算执行，科目之间、项目之间相互调剂、错位现象比较突出，行政经费挤占挪用事业经费时有发生，专项经费不能专款专用，超预算超计划用款仍然存在。
 
    （四）部门预算监管还不够到位
 
    一是财政监管不够得力，突出表现在对部门预算执行监督检查乏力，存有一拨了之现象，重编轻管，使得部门预算流于形式。二是人大监督不够深入，重程序，轻实质，对部门预算审查监督还没有建立一个比较完善的监督机制，进而出现人大预算监督由过去对预算草案“看不懂”到现在“看不完”，预算审查监督费时、费力、效果差。三是审计监督不够扎实。重结果，轻原因，对部门预算执行情况审计，往往只是就收支审收支，对预算执行结果与部门预算发生差异的原因揭示不足，审计监督的深度和力度有待进一步提高。与此同时，由于部门单位会计核算与部门预算科目和项目不相衔接，使得部门单位对部门预算明确的专项支出未能进行明细分户核算，结果造成部门预算数与部门实际发生数难以一一对照检查，使审计监督部门很难查清部门单位是否存在巧立名目骗取、套取财政补助，是否存在部门预算专项支出“短斤少两”被克扣问题，是否存在财政及其主管部门安排人情支出、拨人情款问题等。
 
    （五）部门预算改革的相关配套措施还不够健全完善
 
    一是缺乏一个比较科学、规范的部门预算编制操作规程，包括较为科学统一的部门预算表式、编制方法和编制软件等。二是缺乏一个行之有效的部门预算审查监督跟踪管理办法。三是缺乏一个财政专项资金投放项目备选制度。四是缺乏一个部门预算编制信息管理制度。五是缺乏一个部门预算绩效评估制度等。
 
    三、影响县级部门预算规范编制及其执行的主客观因素
 
    第一，受县级财政财力拮据客观因素影响，使得部门预算的可操作性不够强。主要表现在公用经费定额偏低，难以满足日常办公需要。一方面部门有反映，要求财政提高经费定额标准，增加公用经费，保证正常运转；另一方面，财政部门则是心有余而力不足，只能做到有多大蛋糕就切多少，不可能全部满足部门单位的要求，供需矛盾十分突出。正因为如此，由于部门单位维持性经费预算安排不足，必然导致专项经费预算被挤占挪用，这样就客观造成部门预算的可操作性不强。
 
    第二，受行政行为和部门职责不确性因素影响，使得部门预算执行的到位性比较差。尽管年初财政、人大审查批复的部门预算比较细致、全面，但一方面由于部门单位自身行政事业行为的变化和行政事业任务的追加变更以及非预料事件活动的频繁发生，加之部门单位年初预算编制较紧，基本没有预留未预料的一块支出预算，势必造成既定的部门支出预算难以严格执行到位。另一方面，政府及其他行政单位下达给部门预算单位的非职责、非预算内的行政事项太多，只下达任务，不追加经费，使得部门预算单位难以适从，迫使部门单位预算执行出现错位和挪位，难以保证按年初批复的预算完全实施到位。
 
    第三，受部门单位主观认识不足因素影响，使得部门预算编制和执行随意性比较大。一方面部门单位存在应付了事的状况，特别是对有关专项业务经费和项目经费预算的编制，一般都是由部门单位自报。然而部门单位在实际编制时，不管轻重缓急，不管能否执行，随意匡估，编报了事，缺少可行性研究，未能将部门预算编制工作当一回事，存有领导不重视，财务人员不认真的现象。另一方面，部门单位对财政下达的预算，不能严格执行，预算约束意识差，致使部门预算形式化，执行效果不够理想。
 
    第四，受收支政策性变化因素影响，使得部门预算的稳定性不强。首先是部门单位预算外收费收入，在年度预算执行过程中，因收费项目和收费标准以及收费规模的增减变化，将直接影响部门支出预算的实现，部门单位收入少实现多少，则相应的支出预算就要减少多少。其次是年度预算之后，新出台的有关增人增资支出和专项活动经费，不少县级财政由于财力拮据，均要求有收入的部门单位自行消化解决，在部门单位预算外收入没有超收的情况下，这些维持性刚性支出势必又要挤占年初专项经费预算。另外，部门单位存在的潜在债务因素，也将影响部门预算的正常实施。
 
    第五，受部门预算编制基础工作不扎实和管理制度不健全因素影响，使得部门预算规范性不高。由于各地经济发展状况，财政财力水平不同，加之财政财务管理水平的差异，各地编制部门预算的认识、方法、程序、原则、标准、内容和要求都不尽相同，各地各做法，没有一个比较规范统一的管理模式，特别对部门单位的专项业务费用和专项项目支出的安排，无论是部门单位，还是财政部门，均缺乏比较科学合理的测算依据和标准，缺乏较为可行的项目绩效评审办法，因而县级部门预算编制质量总体不高，规范性比较差。
 
    四、深化县级部门预算改革的几点建议
 
    （一）必须进一步提高认识，不断推进部门预算改革进程
 
    一是要迅速扩大试点范围，全面推行部门预算。二是要加强宣传，增强部门预算的法定意识。三是要整体配合，全方位地促进部门预算改革。
 
    （二）必须进一步细化办法，不断完善部门预算改革工作
 
    第一，要优化部门预算编制方法。大力推行零基预算法，夯实编制基础工作，逐步建立各部门各单位部门预算专项经费项目库和基础信息数据库，科学制定公用经费定额标准，研究确定部门单位专项业务费编制依据，增强部门预算的可操作性，减少随意性。
 
    第二，要规范部门预算编制程序。坚持自下而上、上下结合，注重加强同主管部门、预算单位的沟通与协调，及时调研部门单位存在的难点、重点问题，达到共同编制好部门预算，使部门预算编制更加贴近实际，更具有准确性。
 
    第三，要明确编制口径。准确搞好支出口径的划分和界定，重点是专项项目支出与专项业务费用的划分，日常公务费与专项业务费的划分，并保持部门预算编制口径的稳定，使部门预算编制更加科学，更具有可比性。
 
    第四，要细化部门预算编制及其批复的内容。收入方面：不仅要核定部门单位自行征收收入预算数，而且要明确财政补助收入数；支出方面，不仅要编制和批复到人员支出，日常公用支出、专项项目支出具体支出结构，而且还要按照预算支出用途进行编制和批复。不仅年初部门预算编制和批复要细分，而且对下半年调整的部门预算也要细分，不仅对财政补助收入部分的支出具体用途要细分，而且对部门单位所取得的收入具体用途也要细分下达。只有这样，才能便于加强对部门预算执行情况的检查监督和预算分析。
 
    第五，部门预算编制应留有余地。在编制部门预算时，既要努力匡足匡全收入预算，又要优化支出结构，坚持有保有压，并视财力可能尽可能地安排适当比例的预留经费，增强部门预算的预见性和可行性。
 
    第六，要搞好部门预算管理与会计核算管理的衔接。不断细化部门预算单位会计核算基础工作，强化对部门预算中各项专项支出的分户核算，以便一目了然地反映出各项专项支出的具体执行情况，从而为加强对部门预算执行的监督检查奠定基础。财政及其主管部门在部门预算之外追加下达的专款，必须详细列明预算支出科目，列明具体用途和“款、项、目”，同时不要将追加款项混编在部门调整预算之中，以便审计监督机关检查部门单位有否坚持专款的专用性，检查财政及其主管部门分配追加指标的合规性和科学性。
 
    第七，要及早编制和批复部门预算。在县级人代会审议结束后，应随同财政预算及时分解、批复到部门单位，减少追加调整项目，做到能下达的及时下达，尽可能地纳入到年初部门预算之内，确保部门单位有计划、按进度用款，充分发挥有限资金的使用效益。
 
    第八，要搞好部门预算的调整。严格预算调整纪律，增强部门预算的严肃性。
 
    （三）必须进一步健全措施，不断深化部门预算管理
 
    一是要探索建立部门预算绩效评审机制，着力提高部门预算的绩效性。二是要加快国库集中支付制度建立及其实施进程，促进部门预算严格执行。三是要强化收支两条线管理，保证部门预算的圆满实现。四是要深化政府采购工作，努力节约部门预算支出。
 
    （四）必须进一步强化监督，不断规范部门预算行为建立健全监督体系，保证部门预算编制规范运作、执行严格到位
 
    一是要强化人大的监督。加大对部门预算编制、执行、调整和决算全过程的审查监督，切实增强部门预算的法制性。二是要强化政府及其财政部门的监督。既要抓好部门预算编制的审查，更要抓好部门预算执行情况的监管，搞好源头管理，强化事中监督，坚决克服预算一下了之，资金一拨了之的现象；严格控制政府及其部门的行政行为，实行政府扎口管理，凡是没有预算资金保障的追加行政项目，原则上一律不予报支经费，不断优化部门预算执行的外部环境，切实增强部门预算编制及其执行的科学性、适用性和效益性。三是要强化审计监督。定期或者不定期地开展好部门预算执行情况的专项审计，切实增强部门预算执行及其结果的合规性、真实性和准确性。四是要强化部门单位的自我监督。重点抓好所属单位严格执行好部门预算，切实增强部门预算执行的约束性和主动性。
 
    （作者单位：戴红英，江苏省射阳县财政局；张程，江苏省射阳县审计局）