立法层面完善刑事立案监督的思考

          ［内容摘要］刑事立案监督存在着监督对象片面、监督范围狭窄、监督措施不力等问题，这严重制约了工作的有效开展。应从扩大监督对象和范围、强化监督措施、规范监督程序等方面完善刑事立案监督的法律规定。
 
          ［关键词］立案监督  存在问题  立法完善
  
         “法不阿贵，绳不绕曲”，公正是司法的生命。刑事立案监督，正是法律赋予检察机关监督司法公正的一项重要职能。作为一种司法救济程序，刑事立案监督在保护公民合法权益、打击犯罪、维护司法公正与法制统一方面，取得了一定的成效。但在司法实践中，仍普遍存在着侦查机关对刑事案件“该立不立”、“不该立而立”、“立而不侦”、“有罪不究”、“以罚代刑”、“以教代刑”等现象，而现行法律对这些现象的立案监督并没有作出明确规定。由此可见，正是立法的缺失，使刑事立案监督工作处于先天不足的状态，从而导致监督无力。在此，笔者从立法层面谈谈对完善刑事立案监督的设想。
   
        一、刑事立案监督的立法缺失
   
        目前，刑事立案监督的法律依据主要是刑事诉讼法第87条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”《人民检察院刑事诉讼规则》第378条规定：“对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见”。如此规定过于笼统，在司法实践中操作性不强。
   
        （一）刑事立案监督的对象不够全面
   
        刑事诉讼法第87条将刑事立案监督的对象仅局限于公安机关，并未涵盖其它具有刑事立案职能的主体。这样，对同样具有刑事立案职能的法院刑事审判部门、检察院自侦部门、国家安全机关、海关、军队的保卫部门、监狱等的立案行为的监督就明显缺乏法律依据，对他们在刑事立案过程中的错误行为和违法现象不能及时予以纠正，从而使维护司法公正、保障当事人正当权益的立法意图出现缺口。
 
         （二）刑事立案监督的范围界定狭窄
    
        按照刑事诉讼法第87条的规定，立案监督的范围仅针对应当立案而不立案侦查的情形，对不应当立案而立案侦查的则不在立案监督的范围之列，这就导致检察机关无法有效履行监督职能。现实中，不应当立案而立案侦查的案件屡有发生，如将民事案件作为刑事案件立案、对达不到立案标准但因利益驱动而立案的，等等。如果对以上立案行为不进行监督，则立案的合法性、公正性就会受到严重影响。此外，法律对刑事立案程序是否规范，立案和不立案的决定是否合法，刑事立案主体受理的不属于自己管辖的案件，既不移送有权受理机关处理，又不通知报案人、控告人、举报人的行为的监督等也未作明文规定。
   
        （三）缺乏专司刑事立案监督职能的机构
    
        科学、合理、高效的机构是刑事立案监督的组织保障。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第372、373条的规定，检察机关的刑事立案监督职能分别由侦查监督部门和控告申诉部门行使（侦查监督部门主要负责监督在审查批捕工作中发现的违法立案行为，控告申诉部门主要受理当事人对违法立案行为的申诉），这一体制虽有其合理的一面，但亦有诸多不足。刑事立案监督是独立于侦查监督、控申监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有根本的不同。将本该由一个专门机构行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与这两种监督的界限，降低了刑事立案监督的法律地位，既分散了侦查监督和控申监督的力量，又不利于刑事立案监督活动的开展。
  
        （四）刑事立案监督的手段单一
  
         现行的刑事诉讼法虽然确认了人民检察院刑事立案监督权，但并未赋予其实质上的强制纠错措施，也没有具体可操作的实施细则，致使立案监督缺乏具体的办法、手段，难以到位。向公安机关发出“说明不立案理由通知书”、“通知立案书”后，公安机关既不说明不立案理由又不立案侦查，检察机关并无有效的措施对其进行制约，监督的效力无从体现。即使侦查机关在接到通知书后立即立案，但如果他们对立案监督不理解，在行动上不配合，或者立而不侦、拖延不办、消极侦查，在证据尚未收集完备的情况就提请逮捕，将会使检察机关处于两难的境地：一方面，检察机关通知立案，即代表了检察机关的倾向性意见，要保证其严肃性，必须作出批准逮捕的决定；而另一方面，根据公安的移送材料，证据不完全符合逮捕条件，又难以作出批准逮捕的决定。此外，对于可能构成刑事犯罪需要追究刑事责任但却被公安机关以一般违法行为作出行政处罚的案件，如何才能发现并进行监督也缺乏相应的手段，实践中，这类案件根本进入不到检察机关的监督视线范围，形成了监督的盲区。
  
        （五）刑事立案监督的程序简单
  
         当前，有关刑事立案监督程序的法律规定还不尽完善，不论是《刑事诉讼法》，还是《人民检察院刑事诉讼规则》，其中关于立案监督程序的规定都过于简单，只有寥寥数语，可操作性不强，在很大程度上制约了刑事立案监督工作的有效开展。
   
        二、完善刑事立案监督的立法设想
   
        立法的缺失，使刑事立案监督缺乏其应有的刚性与实效。要加强刑事立案监督，至关重要的就是要完善有关刑事立案监督的立法，由专门的机构，依照法定的程序，运用法定的职权，对承担刑事立案职能的国家机关的刑事立案行为进行全面监督，使刑事立案行为合法、有序地开展，保障刑事司法的公正。
  
        （一）扩充刑事立案监督的对象
  
         根据法律规定，不仅仅是公安机关有刑事立案权，法院对刑事自诉案件、检察院自侦部门对贪污贿赂、渎职侵权案件、国家安全机关对危害国家安全犯罪案件、海关对走私犯罪案件、军队保卫部门对发生在军队内部的刑事案件、监狱对发生在监狱内部的刑事案件都具有法定的立案权。因此，要完善有关刑事立案监督的立法，首先应将监督对象扩大为所有依法拥有立案权的国家机关，具体包括公安、法院、检察院、安全、海关、军队保卫部门、监狱等机关，将所有的立案行为都纳入监督的视线范围。
  
        （二）扩大刑事立案监督的范围
   
        刑事立案行为具体包括两个方面，即立案与不立案。立法时，应当将监督的范围由单纯地对“应当立案而不立案”行为进行监督扩大为对“应当立案而不立案”行为和“不应当立案而立案”行为同时进行监督。此外，还应当将具体的立案、不立案程序也纳入监督的范围。因为，只有对所有的刑事立案行为进行全方位的监督，才能确保刑事立案监督制度的科学性和实效性。
  
        （三）设立专司刑事立案监督职能的机构
   
        刑事立案监督是法律赋予检察机关的一项专门的职能，应当在检察院内部设立专门的机构开展刑事立案监督工作。可以尝试将现在的侦查监督部门恢复为原来的审查逮捕部门，再另设专门的侦查监督部门，专职开展立案监督工作和侦查活动监督工作。对于检察院内部其他部门受理的立案监督、侦查活动监督线索，统一转交侦查监督部门办理，从而增强刑事立案监督工作的独立性，使这一法律监督职能能够得到更充分的发挥。
  
        （四）赋予检察机关刑事立案监督的相应权力
   
        为确保刑事立案监督工作能够得到卓有成效的开展，还应当在立法中赋予检察机关相应的权力：
   
        一是对立案行为的知情权。针对目前立案监督信息渠道不畅的现状，应将侦查机关的立案情况主动置于检察机关的监督之下，赋予检察机关对立案行为的知情权，实现真正意义上的“立案监督”。建议对刑事诉讼法作以下补充规定：“各级侦查机关应当在受理各类报案、控告、举报的同时，报同级检察机关侦查监督部门备案；此后，做出立案、不立案、移送其他有权受理机关处理等决定的，亦应一并报同级检察机关侦查监督部门备案。”
   
        二是刑事立案监督调查权。检察机关的刑事立案监督工作应建立在审查和调查的基础上。在侦查机关受理案件而尚未作出处理决定前，检察机关应享有对事实、证据的调查权和对侦查机关的受案登记表、案卷材料的审查权，侦查机关对此应积极予以配合；在侦查机关做出不立案决定，或者被动做出立案决定但不予侦查或消极侦查的情况下，检察机关可自行调查取证，收集、固定证据，以保障立案监督权的最终实现。检察机关作为法律监督机关，在侦查上被赋予一定的机动权，以适应某些难以预测的特殊情况，是十分必要的。
   
        三是刑事立案监督决定权。作为行使刑事立案监督职能的检察机关，应有权变更侦查机关作出的应当立案而不立案的决定、不应当立案而立案的决定以及违法的立案程序，侦查机关在接到决定书后应当遵照执行。
  
        （五）完备刑事立案监督的程序
  
         要保证立案监督及时、公开、公正，就必须建立相应的配套程序。立法时，可针对刑事立案监督案件周期长的特点，对刑事案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各个环节作出明确的时效规定，增加一些操作性强的内容。例如，针对应当立案而不立案的案件，侦查机关接受检察机关立案监督后做出立案决定的，应当明确规定侦查机关应在一个月内将案件侦查终结；如果遇有特殊情况确实不能侦查终结的，须向侦查监督部门汇报侦查工作的进展情况。针对不应当立案而立案的案件，侦查机关接受检察机关立案监督后做出撤案决定的，应当要求其在12小时内解除对犯罪嫌疑人的强制措施，并及时向侦查监督部门汇报执行情况。通过明确的强制性规定，提高刑事立案监督工作的实效，切实保障刑事案件当事人的合法权益。