西部开发立法问题思考建议

一、问题及意义
据报道，在2000年3月召开的全国人代会上，至少有600多名代表联名提交了有关西部开发或涉及西部开发立法的议案20多件。人大代表的这一举措，表明了西部开发立法纳入我国立法议程的必要性。对西部开发尽快立法并以法规制，是法治社会的必然要求。

在经济开发过程中对开发行为立法、实现依法开发几乎是世界通例。如意大利的南方开发计划是二战后规模最大、期限最长的关系意大利企业全局的战略性计划，其在1950年通过646号法律，提出了开发南方的全方案，政府成立了南方基金局(又称南方开发银行)服务于南方开发，还在1977年颂布675号法律，对企业更新改造提供优惠贷款。欧共体在1957年就立法确立了“国家援助”制度，由政府通过各种倾斜政策工具和手段，扶助经济不发达特别是经济极端落后地区发展，40多年来取得了良好的成绩，基本实现了平衡协调发展。日本在开发北海道时，于1950年制定了《北海道开发法》、并相应设置了北海道开发厅等机构。我国在改革开放之初，于1980年8月26日由全国人大常委会第15次会议批准了《广东省经济特区条例》，明确规定“在广东省深圳、珠海、汕头三市分别划出一定区域。设置经济特区”，并对特区的经济管理机构、投资范围、利益、优惠等问题作了规定。上述立法所涉的对象、背景等各不相同，但却体现“经济开发(发展)先立法”这一规律。

令人遗憾的是，2000年3月成立了国务院西部开发办，但在该办的若干中心任务中，并没有反映出与立法有关的内容。在2000年九届人大常委会的工作报告上，只提出“在新的一年里常委会将围绕实施西部大开发战略，加快中西部地区发展”，而没有将西部开发的法律问题列入立法议程。实践证明，经济类法的动态特质决定了这类法是否及何时具备了一个成熟的条件是难以在时间上界定的，即使条件相应成熟了也不可能制定一个尽善尽美，永远有效的法。条件不成熟，反向证明了西部开发更需要以法规制，西部的民众更需现代法治思想的启蒙。法是由事物的性质产生出来的必然关系，只要有这种必然性，法就应产生。

由于在西部开发问题上缺乏相应立法，已经造成了一些认识上的混乱，如对西部范围问题，是从地理意义上划分，还是用经济实力划分，进而西部到底指哪些省市，还有许多混乱的认识，说明对此还缺乏统一的法律规定。所以，“西部”不应仅是一个经济地理意义上的概念，应是一个法律化的概念，这将有助于国家对西部宏观政策的制定，也有助于西部开发地位提高，更有助于避免将“西部”这一概念形式化、庸俗化，现在媒体上只要涉及与西部有关的问题，都打上“西部××”的招牌，如教育、计划生育等属基本国策。本应在东西部都应得到贯彻执行，不应由于经济发展的不平衡而有差别，但也打上了“西部教育、西部计划生育”等招牌，似乎只要有些招牌就能获某种特殊利益或产生某种特别效应。这多少反映了缺宪法法律规制而出现的形式化、庸俗化倾向。

二、西部开发立法的基本原则

(一)法治原则

法治思想应是西部开发立法中的基本思路，西部法律基础薄弱，公民法律意识淡漠不能成为弱化法治的理由。法治思想在西部立法中的核心是要体现代价意识，“人类的一切行为在为他带来收益的同时，也使他付出代价”。从某种意义上讲，西部开发立法的过程，也是一个改善这些地区民众依利益而非依法律作为行为动因的反现代法治习惯树立法治至上的过程，即当立法中现实的经济利益与法治精神抵触时，是利益至上还是法律规定至上，是否愿为法治的权威而付出物质代价，如果对我国改革开放以来为局部经济利益而忽视环境生态保护以致生态安全造成严重威胁的事实作一检讨性反思，那么结论是非常肯定的。同时有学者讲：“当前世界秩序在我们这一代人中实施公平(可持续发展)方面的失败是毁灭性的。”为了我国的西部不致有这种悲哀，西部应尽快立法坚决制止追求短期经济效益而与中国经济可持续性发展相悖的行为。

（二）可持续性发展原则

可持续发展作为20世纪人类最重要的思想理论成果之一，已被世界各国的政府和学界所认可。其作为一种全新的发展理念与理论模式，已体现于法学领域中的环境保护法、自然资源法中。以法规制经济、社会、人口、资源、环境，科技协调发展，将生态保护与可持续性发展联系起来，是西部开发的价值之一，就是为中国经济的可持续发展提供环境生态保障，所以西部开发不是西部开垦，而是要向朱总理在政府工作报告中所讲的：“要切实搞好生态环境的保护和建设”。为此要将“退耕还林(草)、封山绿化”的措施法律化，要把生态环境的保护和建设作为西部开发立法的核心，以法律手段将发展的负面效应和代价降低到最低程度，使西部的资源和环境免遭破坏。而这一思路将直接关乎我国经济的可持续发展，试想，如果西部生态环境继续恶化，北京沙尘暴肆虐而变成了“西部”，长江黄河断流，中国经济的可持续发展又能持续多久。

（三）立法权合理配置原则

立法权的合理配置，即中央立法权与地方立法权的权力划分问题，目前我国的总趋势是中央向地方逐步放权，地方立法的范围必将进一步扩大。西部各省市自治区经济发展不平衡，民族地区广，中央除对根本性制度的专属立法权外，应给西部地方更多的立法权。西部应以开发中的立法热为契机。促进西部法治观念提高和法律结构的现代化构筑。西部地方在行使立法权时，应注重科学性、效益性、前瞻性，不能在低层次上将地方立法变成中央立法的翻版，进行“重复立法”。这实际等于放弃立法权。在中央考虑扩大西部地区立法权时，可借鉴1981年全国人大授权广东省、福建省，1988年授权海南省人大及常委会制定特区法规，及1992年、1994年、1996年先后授权深圳、厦门、珠海、汕头等市人大常委会制定法规权的成功经验，可考虑给西部某些省市自治区授予这种立法权，以东西部经济发展对我国经济的可持续发展同等重要的角度讲，这种授权是非常必要的。

三、西部立法的模式

西部开发立法，将是对我国目前的立法观念、立法理论、立法经验的大挑战，因为对一个涉及人口达2.85亿，土地面积达600多万平方公里的地区的开发发展立法，是古今中外罕见的，无前例经验可循。从西部开发涉及内容的复杂性来看，很难用一部法来涵盖西部开发中的所有法律问题，所以我们认为应先制定《西部开发发展法》来作为基本法，规定西部开发的法定范围，西部开发的战略地位，西部开发的基本制度、西部开发的战略规划、西部开发中中央与地方的权责关系，西部开发的宏观管理机构等问题。在基本法下制定相关“子法”：（一）《西部生态环境保护法》，有学者已将生态问题提高到与政治、军事等国家安全等同的地位，提出了“生态安全”的概念。而广阔的西部是我国生态最脆弱的地区，森林覆盖率青海为0.35%、**为0.79%、宁夏为15.4%、甘肃为4.33%。该法应将封山绿化、保护植被；严禁大江大河源头上游森林砍伐；生态保护建设专项基金。监督执法部门的权限等问题中心任务，同时还应将退耕的地区范围(今年国家确定西部174县)，退耕户的经济补助措施(这是西部生态建设动源泉)等作更权威的规定，并应鼓励开展西部生态经济法学的研究。（二）《西部投资法》、西部缺乏投资而吸引投资者的就是政策，在市场经济中政策倾斜的价值超过了任何单一的物质行为，政策倾斜远比资金倾斜要长远可靠。投资的利益取向决定了只有当西部的投资政策更优惠于东部，才能争取到更多的投资，所以西部投资的优惠措施要大于东部这是西部投资法的基点。西部目前投资立法的重点是基础设施建设投资和教育开发投资。（三）《西部人才培养法》，有专家指出，东西部人才比例是10∶1。有专家研究表明，东部人均受教育时间为10年零8个月，西部为3年零6个月。在从业人员中受大专以上教育的比例东部平均是6.0%，西部是3.05%。教育程度决定发展水平是一个世界性规律。所以应将西部人才培养制度、人才引进制度纳入法制化轨道，采取特别措施鼓励国内优秀人才、高新技术人员，出国留学人员到西部进行科技开发。（四）《西部发展援助法》根据有关国际义务，发达国家应承认贫困国家的发展权并有义务对其提供帮助并与其合作。将这一义务延伸到国内的具体表现就是东西部互助合作。东部发达地区对西部援助的重要性，可从印度最高法院高级法官乔德赫瑞的《代与代之间的公平：可持续发展权的基础》一文中看到，他写到：“贫穷是生态恶化的首要原因。贫穷不堪的社区……不得不过分开采已有的资源以便满足自己的基本需求。随着生态系统开始恶化，贫穷地区受到最大损害，因为它们无力负担采取必需的措施来控制生态恶化……”。我国生态逐年恶化固然有多种原因，但贫穷是根源，对西部援助的意义在于这样才能保证中国永久享有可持续发展权