区人大常委会关于加强政府投资项目监督的调研报告

行政区划调整后，海曙区政府投资项目的监督管理内容发生了巨大的变化，项目数量更多、投资金额更大、项目类别更广，从原先单一的区级项目，变为区、镇（乡）两级项目。对政府重大投资项目实施监督既是地方人大及其常委会依法行使监督权的重要内容，也是我区实现区域发展的现实需要，有助于规范政府投资行为，提高政府投资效益。区人大常委会财经工委一直高度重视和关注重大政府投资项目的决策和实施，经过对区发改局、区财政局、区住建局、区审计局等部门的系列调研，梳理了我区目前政府投资项目的管理现状和问题，现将调研情况整理如下：

一、政府投资项目概况

根据上级文件精神，结合我区实际，我区规定机关事业单位或国企实施的非经营性固定资产投资项目，均参照政府投资项目进行管理。按此标准2018年以来我区共有xx亿元以上政府投资项目17个，计划总投资xx亿元，主要集中在交通、水利等大型基础设施和安置房、新村建设等住房保障项目。其中交通项目两个，水利项目三个，安置房项目五个，新村建设项目七个。

在项目实施主体和资金来源方面，交通、水利等大型基础设施项目分别为我区的交投公司、水投公司负责实施，所需资金主要为融资；区本级安置房项目为区旧村办实施，所需资金主要为融资；镇（乡）、街道实施的安置房项目所需资金自筹；新村建设项目所需资金由村自筹。

二、政府投资项目监管模式

为强化对政府投资项目的监管，我区成立区长任组长，常务副区长为副组长的区政府投资项目监管领导小组，成员单位为区府办、区发改局、区财政局、区住建局、区审计局、区审管办，办公室设在区发改局，监管领导小组负责对全区政府投资项目在计划、方案、招投标、造价四个重要环节进行综合监管。

（一）加强项目计划管理

项目计划安排与财政预算安排直接相关，计划安排和执行直接决定了财政资金的使用效率。我区每年由各项目单位将项目申报给各行业主管部门，由各行业主管部门进行审核、论证后汇总给区发改局。在通盘考虑全区项目的数量、类别、规模和轻重缓急等因素的基础上，结合我区可用于基建的财力现状，区发改局、区财政局共同对建设资金按行业初步进行切块安排，各行业主管部门再根据分配到的区财政资金，对项目进行筛选和安排。项目计划提交区政府常务会议审议，并报区人大主任会议审核后向全区发布。

（二）强化项目方案论证

一是强化方案比选。要求建设单位对项目总图规划方案、建筑方案、结构选型、技术措施等进行多方案技术经济比较，选择技术先进且经济的方案进行设计；二是严控建设标准。各行业主管部门须对各行业内项目的实施方案进行审核，进一步强调涉及机关事业单位办公用房的项目建设相关标准的审核；三是组织部门联审。大型政府投资项目由区发改局牵头，组织住建、交通、城管、规划、国土、交警、消防等职能部门对项目初步设计方案进行评审，严格控制工程建设规模和总投资，充分发挥政府投资项目前期评审的作用。

（三）规范招标投标行为

我区目前的公开招标限额提高自2018年9月1日起提高至国家限额，限额以下项目制定相关管理办法进行自控管理。一是招投标集中监管。参照市级做法，区住建、交通、农林水利等各行业主管部门将本行业对招标投标活动的监督管理职权，委托区交管办进行集中监管；二是交易平台分级负责。各镇（乡）、石碶街道或其下属单位组织实施且在宁波市规定应当招标具体范围和规模标准以下的项目在自己平台招投标，其余项目全部在区级平台招投标；三是明确前置条件。达到立项标准的项目凭立项文件招投标，立项标准以下的项目凭经区政府常务会议审议后的政府投资项目年度计划进行招投标或选取参建单位。

（四）从严审核项目造价

一是加强概算审核。区发改局以概算审核为主要抓手，对实施内容、项目建设成本、概算编制依据从严审核，从源头上对建设资金进行审核，提高项目投资效益；二是强化变更管理。变更金额50万元以上的联系单需报区联系单例会进行审核，50万元以下的联系单由各建设单位或主管单位自行管理，并明确交通、农林水利行业项目的联系单分别由区交通局、区农水局进行管理；三是分级管理审计。要求建设单位核对结算并编制竣工决算，政府投资项目竣工决算实行必审制，列入区审计局年度审计计划的项目，由区审计局进行审计。对未经区审计局审计的项目，区审计局组织专项审计调查或审核质量检查。

三、区人大常委会的监督举措

区人大常委会积极探索加强政府投资项目管理模式，对政府投资项目计划和资金安排进行监管，并出台了重大事项讨论决定办法，从制度上予以保障。

（一）强化项目资金管理

审查批准预算、预算调整、决算和监督预算执行是宪法和《预算法》、《监督法》等法律赋予人大及其常委会的重要职权。基建预算是财政预算的重要组成部分，资金量占比大，资金的分配、使用和管理至关重要，区人大每年在开展预算审查监督时，重点关注基建预算，主要审查基建支出是否贯彻落实全区重大决策部署、是否与我区经济社会发展水平相适应、是否符合各部门的政策、制度及实际需求，从源头对政府投资项目进行管控，有利于提高资金使用效率。

（二）审议计划安排及调整

政府投资项目计划作为年度国民经济和社会发展计划的重要组成部分，对区政府使用区本级预算资金在辖区内进行的固定资产投资项目，要求编制年度计划，区政府经过相关程序确定后，向区人大主任会议进行汇报。主要审议年度计划中政府投资总规模、投资方向、投资结构、资金来源，同时对年度计划执行情况进行督查，自2018年起，我区还要求对政府投资项目追加项目和概算调整情况集中向区人大主任会议报备。对区民生实事项目要求区政府及其工作部门在广泛征求、认真听取人大代表和社会各界的意见、建议的基础上，切实做好项目的征集与遴选工作，及时提请区人大常委会初审，形成候选项目，并提请区人民代表大会会议审议表决。

（三）开展项目专项督查

在全市“六争攻坚”的统一部署下，全区上下近两年深入开展“项目攻坚提速年”活动，区人大以此为契机，开展各项专项督查活动，对政府投资项目进行监督。一是建立领导联系重大项目制度。对重大政府投资项目，区人大常委会领导一一对应联系项目，实行“联系领导检查督促、牵头联系单位负责、有关单位合力推进”，对重大政府投资项目实行推进责任制。二是开展项目专项督查。区人大常委会领导不定期带队对重大政府投资项目开展专项督查，对污水零直排、垃圾分类、公厕改造、安置房建设等项目进展情况进行实地督查。三是组织代表调研重大项目。通过组织人大代表调研活动，监督政府投资项目在施工过程中的交通组织、对周边环境的影响，同时督促项目施工进度、质量管控、安全保障等。

四、存在的问题

人大监督要做到既不失职，又不越权，在政府投资项目监督过程中，存在对项目的干扰，也因专业的限制难以有效监督。我区在监督过程中也存在一些问题。

（一）影响项目进度

重大政府投资项目从谋划落地到建成交付往往需要几年时间，为简化审批推进项目建设，去年底浙江省被列为全国唯一的工程建设项目审批制度改革试点省份，要求优化审批流程、精简审批环节、完善审批体系。但是人大在监督政府投资项目过程中，无论是计划编制、方案论证，还是资金安排、督查检查，或多或少都会对项目建设进度有一定程度的影响，因此目前提交我区人大主任办公会议审议的只是政府投资总体计划，缺乏对政府投资项目计划具体安排的监督，也尚未实现对政府投资项目的全过程监督。

（二）缺乏专项人才

建设项目从筹划起步后，就要经历一系列审批流程，项目审批中大部分流程是流水作业，环环相扣，政府投资项目投资大、建设周期长、专业复杂，建设过程涉及的内容和范围较广，程序性较强。人大一般未配备专业基建技术人员，对项目资金测算、建设方案、项目进度的监督因为专业技能限制，目前仅限于面上的形式监督，难以形成有效监督。

（三）存在监督盲区

近年来，中央、国务院持续加大管控和化解地方政府性债务力度，要求规范地方政府举债融资行为，地方人大常委会加强对政府举债行为合法性的审查监督，既是法律要求，更是职责所在。但从我区xx亿元以上的重大政府投资项目来看，大部分由开投、交通、水投等国有企业公司实施，举借的债务由国有企业负责偿还，不属于政府性债务，人大难以对国企投资的项目实行有效监督。

五、相关建议

为适应形势发展要求，地方人大及其常委要与时俱进地改进和完善监督制度和监督方法，建议在制定办法时要统筹兼顾，办法要有的放矢且具有可操作性。

（一）坚持有法可依

人大及其常委会的监督权是宪法和法律赋予的，在制定监督政府投资项目监督办法时，监督对象、监督事项、监督内容都应严格符合宪法和法律的规定，在法律规定的职权范围内，按照法定的程序，对法定的对象进行监督。是否需要行使监督权，如何行使监督权都要以法律为准绳，只有坚持依法监督，监督才能有权威性和法律效力。

（二）科学界定范围

各地、各部门对政府投资项目定义或参照政府投资项目管理的界限不尽相同，建议人大对项目监督以资金来源分类，对监督界限进行科学界定。区人大监督的政府投资项目应指区级各地、各部门在全区范围内利用财政性资金（包括财政预算投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金及其他政府性资金等）所建设、的项目，并对投资额度进行一定限定，建设结合区域实际情况设定总投资的下限数。

（三）抓住关键环节

人大及其常委会行使监督职权主要应是涉及人民群众当家作主的重大问题，因此人大监督的内容应该是带有根本性、长远性的重大事项，减少对政府工作的“干扰”。建议在项目方案选取和评审、项目计划执行情况、政府重大投资项目计划草案等关键关节进行监督，并深化监督的具体内容，如要求对重大政府投资项目在计划编制时提交项目概况、项目建设可行性及必要性、资金保障方案等。