副厅长在全国森林资源管理高级研讨班上的交流发言

湖南是全国南方重点林区。改革开放以来，在国家林业局和湖南省委、省政府的正确领导下，我们紧紧抓住森林资源管理这个林业工作的“牛鼻子”，根据社会经济形势变化，不断加强和改善森林资源管理工作，努力建立健全森林资源保护管理的长效机制，促进了林业事业健康发展，实现了森林资源总量持续增长，质量逐步改善，林业效益不断提高。到2005年底，全省有林地面积达到1.53亿亩，森林覆盖率达到55%，活立木蓄积量达到3.79亿立方米，立竹株数达到19亿株，均超过建国初期水平。2005年4月，国家副主席曾庆红同志视察湖南时说：“我今天在飞机上看到湖南的丘陵山坡都是树，郁郁葱葱，我感到非常高兴。这些年我发现湖南的植树造林、绿化工作有显著的成绩。过去就不是这个情况。以前，我们到越南，经过湖南、江西、广东，我们这边都是秃的，但是往越南、老挝那边都是青翠一片，特别是欧洲国家山上都是树，但是我们现在也差不多了，这对我们长远的生态环境，造福子孙后代确实是有战略意义的。”我们的主要做法是：

一、坚持森林采伐限额管理制度，不断改进森林采伐管理。按照国家法律规定和“严管林”要求，我们在森林采伐管理中，始终坚持实行限额管理，牢牢掌握森林资源消长的控制权。面对市场经济大潮带来的资源消耗压力，不断加强和完善各项管理措施，使森林采伐管理不断向规范化、制度化、法制化迈进。近年，先后建立健全了活立木移植批准制度。实行了自留地、房前屋后个人所有的零星林木销售、运输凭实地勘验证明办理制度。开展了以树木采挖、林木采伐和木材运输为主要内容的“三项整顿”活动。完善了人工商品林采伐管理政策。全面推行了林木生产、林木采伐证、木材运输证的网上电子办证和监控。“十五”期间，全省累计向社会提供商品木材2131.75万立方米，商品竹材5.28亿根，在认真执行国家采伐限额的前提下，较好地满足了社会经济发展对木材的需要。国务院国发[2005]41号文件下发后，我省认真制定了《各市州“十一五”期间年森林采伐限额实施意见》，及时向各编限单位下达了“十一五”森林采伐限额，同时，深入开展了以木材生产计划管理公开、公平、公正为主题的“阳光行动”和商业贿赂治理工作，确保森林采伐限额管理制度得到严格执行。

二、大力推进林地林权登记换发证工作，积极探索森林资源有序流转。为了解放和发展林业生产力，我们狠抓了林地林木权属登记和换发证这一基础性工作。面对这一项政策性强、涉及面广、难度大、要求高、耗费人力物力多的宏大工程，我们进行了广泛的宣传发动，开展了深入细致的调研，千方百计筹措工作经费，及时通报工作进度和推广先进典型，深入基层进行业务指导和质量监督，使这项工作一步一步地向前推进。目前，全省已完成经国家验收的645万亩退耕还林地林权证发放工作；有80多个县市区开展了面上换发证工作，已完成换发证面积7000多万亩，占应换发证面积的36.2%；长沙、岳阳、益阳、湘潭等市已基本完成林地林权登记换发证工作。为大力培育森林资源资产市场，推动森林资源资产有序流转，我们先后制定了《湖南省森林、林木和林地使用权流转管理办法（试行）》、《湖南省森林资源资产评估办法（试行）》，开展了森林资源价格体系研究。指导资兴、攸县、靖州、平江等地开展了森林资源流转。先行一步的县市成立了森林资源流转交易中心。目前，全省有1901万亩林地实现了流转，占林地总面积的10.24%；有737万亩责任山实现了股份合作经营，占责任山面积的6.1%。资兴市已受理林木、林地流转交易1099起，成功流转林地面积37.4万亩，其中挂牌交易林地面积14.5万余亩，总交易额达xx亿元，吸纳社会资金3亿多元投入林业开发与建设。林权发证和资源流转，进一步明晰了林业产权，落实经营主体，搞活了林业经济，调动了林农和社会投入林业的积极性。

三、严格征占用林地审核审批管理，努力强化林地保护。林地是特殊的资源。随着经济快速发展，林地资源供求矛盾十分突出。同时，林地牵涉面广，管理难度很大。在这种情况下，我省各级林业主管部门齐心协力，发扬锲而不舍的精神，广泛进行宣传，积极争取各级党委政府的重视和社会各界的支持，不厌其烦地与有关部门协调，依法据理力争，反复开展清理整顿，及时进行督查督办和重点整治打击等活动，使这项工作不断向前推进，全省征占用林地管理一年上一个新台阶。“十五”期间，省厅直接办理征占用林地审核审批手续5240宗、面积26.17万亩，征收森林植被恢复费xx亿元，征占用林地审核率由2001年的73%上升到90%以上。今年以来，我们紧紧抓住《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》实施的契机，在全省部署开展了征占用林地清理整顿工作。在积极配合国家林业局林业调查规划设计院完成我省9个县2005年度征占用林地情况检查的基础上，省厅又组织省森林资源监测中心对5个县2003年以来征占用林地情况进行了全面核查。通过清理整顿，一批违法使用林地的积案得到依法处理，全社会依法使用林地资源的法律意识进一步增强，林业主管部门依法管理林地的职能得到强化。今年1－8月省厅共办理征占用林地审核审批手续911宗、面积5.427万亩，征收森林植被恢复费xx亿元,与去年同期相比，翻了一番多。与此同时，我们不断建立健全林地保护管理制度和机制。按照国家林业局的部署和要求，开展了强化林地用途管制的有关工作，制定了《湖南省县级林地保护利用规划编制办法（试行）》，并完成了望城县林地保护利用规划编制试点工作，计划在总结试点经验的基础上，逐步在全省推开。

四、优化林政管理内容和方式，适应新形势更新管理手段。一是优化木材检查站的布局与管理。我们积极适应交通条件快速发展的需要，对全省木材检查站布局进行了调整。“十五”期间，经省政府批准设立的木材检查站从原有的319个增至335个，且布局更加优化和合理。木材检查站公正执法、文明检查制度，预防和治理“三乱”的责任机制、保障机制、检查监督机制不断完善。有18个木材检查站被省普法依法治理领导小组授予全省“依法办事示范窗口单位”称号。二是完善木材流通管理制度。在广泛调研的基础上，我省重新修订并公布了《湖南省凭证运输木材名录》、《湖南省木材运输证核发管理办法》和《湖南省木竹经营、加工许可证管理办法》。为加强对木竹加工企业木竹来源合法性的监管，我们在岳阳市进行了对规模以上木竹加工企业派驻林政专管员的试点。三是全省范围内推行电子办证。迄今为止，全省已累计通过电子网络办理木材运输证、林木采伐许可证等各类林业证件160多万份。管理手段的创新，使管理行为得到规范，管理水平和工作效率得到提升。

五、建设森林资源管理信息系统，尝试开展生态状况综合监测。2002年，国家林业局确定我省为森林资源管理信息系统建设试点单位后，我们抓住这一机遇，全面推进了森林资源管理信息系统建设。一是制定了《湖南省县级森林资源二类调查数据库标准》、《湖南省县级森林资源二类调查数据库技术规范》，编制了森林资源二类调查代码库。二是历时两年，投入2800多人，耗资近亿元，完成了全省森林资源二类调查，共区划森林资源小班268.56万个，收集森林资源信息1.477亿条，获得了较为完整的森林资源调查数据和图表资料，为森林资源管理信息系统建设提供了基础。三是完成了小班矢量化。我们投入500多万元，组织60多人，费时一年多，完成了全省小班矢量化和小班图形、属性数据库建库等工作。四是构建了系统运行的硬件和网络环境。我们投资近1000万元进行信息网络建设，从省到市州到县市区采用sdh专网，乡镇林业站采用“林业极速通”与市州联接，通过拨号上网与县市区联接，初步构建了林业政务网和森林资源管理信息系统运行的网络环境。目前，小班矢量化和属性数据库已成功应用到森林资源档案数据更新、森林资源统计年报、林地稽查、营造林规划、森林防火、森林病虫害防治和林业重点工程建设效益监测等方面。与此同时，我们积极开展了森林资源与生态状况综合监测的研究和探索，把森林资源与生态状况综合监测纳入了《湖南省林业发展“十一五”和中长期规划》，拟定了《湖南省森林资源与生态状况综合监测体系建设方案》、《湖南省森林资源与生态状况综合监测指标体系》和《湖南省森林资源与生态状况综合监测实施办法》。组织开展了林业重点工程生态效益监测，先后在慈利县、隆回县、会同县等地设置了长江防护林工程生态效益定位监测站、退耕还林工程生态效益监测站和生态公益林工程生态效益监测点。这些探索性工作的开展，有力地提高了森林资源管理的科技含量，对促进林业宏观决策科学化，推动森林资源管理体制创新发挥了重要作用。

总的来讲，我省森林资源管理工作已经走向规范化，对林业工作全局发挥着至关重要的作用。但是，我们也深深感到，在当前社会经济变革和发展的关键时期，森林资源管理工作面临的问题多、情况复杂。主要有“三难”：一是供需矛盾难协调。森林资源的增长速度难以满足社会对森林及林地的需求。据调查预测，2010年前，我省以木材为原料的加工企业新增加工能力为现在的2倍以上，每年需要消耗的森林资源在2610万立方米以上，折合木材1600万立方米以上。加上其它消耗，供求缺口将更大，由此给资源林政管理带来的压力十分巨大。而且，社会对森林的需求与资源结构的矛盾不断显现，人们不仅仅需要木材，还需要森林所具有的生态功能，而我们长期以木材生产为目的的林业经营模式导致森林分布在空间、结构和质量上与社会需求不对称。在实施分类经营的过程中，这一矛盾日益明显。森林培育和经营在生产木材与提供森林生态效益的目标选择上界限模糊，可能长期困扰林业的发展。特别突出的是保护与占用林地的矛盾日益尖锐。在国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地的情况下，林地必将成为建设用地的首选资源，如何协调好发展经济与保护林地资源的矛盾，是一个必须认真研究的课题。二是利益格局难平衡。随着市场化进程的加快，所有市场主体的经济行为甚至有些部门的行政行为趋利性日益强化，一些行政管理行为不再简单地受法律或者政策的影响，而是可能产生多重价值判断标准，并可能由此导致行政管理陷入复杂的利益纠葛。在这种背景下，部门行政管理需要在多重价值标准下权衡协调。在征占用林地管理中，行政干预、违法占用、少批多占、非法采伐征占用林地上林木、擅自减免森林植被恢复费等方面的问题时有发生，究其原因，固然与林业执法者不敢或不认真履行法律赋予的林地资源管理职权有关，但更深层的是因为不同政府层级、政府部门、开发商等各方的利益纠葛导致的执法困难。林业部门在生态需求、建设需要和法律规范之间的矛盾中受到多种制肘。如何妥善处理好生态需求、建设需要和法律规范之间的关系，是对资源林政管理执法水平和管理能力的考验。三是管理体制难理顺。由于林业系统中相当一部分的管理、执法机构和人员开支长期未纳入财政预算，主要靠育林基金支撑，导致了部分地方“靠山吃山、管林吃林”，甚至以违法者养执法者。理顺财政投入机制，改革森林资源管理体制，转变林业部门职能，已成为我省林业发展的当务之急。

今后一个时期，森林资源林政管理工作任务十分繁重。我们将按照严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的方针，坚持依法治林，创新管理机制，不断朝着优化结构、提高质量、提升效益、增加森林资源总量和有效供给，实现森林资源可持续经营的目标迈进。

（一）以集体林权制度改革为基础，建立健全森林资源保护管理长效机制。目前，我省林权制度改革工作正在积极稳妥地推进之中。通过林权制度改革，使集体林产权还没有明晰的地方，在充分尊重林农意愿的前提下，由林农选择均山、均股或者均利的具体方式明晰产权，登记换发林权证。创新有利于森林资源流转的机制，大力培育森林资源资产市场，提高林业的规模效益。逐步建立以社区自治、基层林业管理机构的管理和服务职能得以充分发挥的森林经营管理体系。总之，要通过优化森林资源管理模式，完善管理办法，创新管理机制，建立以供给管理为模式，以市场机制为动力，以森林资源持续增长为目标的高效森林资源管理体制。

（二）创新管理机制，提高森林资源管理效率。一是认真实施“十一五”森林采伐限额。重点是抓好工业原料林采伐限额及其年度木材生产计划管理，开展采伐迹地更新造林核查。“十一五”期间，国家增加了我省的年森林采伐限额，主要用于工业原料林。为切实加强对工业原料林采伐的监督和管理，我们已对编限单位“约法三章”：①工业原料林必须是为供应工业用木质原料而人工营造林并定向培育的森林、林木，采伐时亩产必须达到8立方米以上或主伐是每年每亩蓄积量必须达到1立方米以上，否则，一律不得核发工业原料林林木采伐许可证。②工业原料林木材生产计划实行单独下达和管理，由编限单位在其工业原料林采伐限额内提出申请，省林业厅审定后依申请、依限额直接下达到编限单位。③工业原料林采伐必须进行伐区作业设计，并单独建立采伐证发放台帐，实行单独统计。为了切实保证采伐后迹地及时更新造林，我们根据《森林法》的有关规定制定了《湖南省采伐迹地更新造林检查办法》，将在每年10月组织开展迹地更新造林情况核查，核查结果通报全省，并与年度木材生产计划挂钩。二是完善森林资源管理信息系统和综合监测体系建设。以现有全省森林资源数据库为基础平台，加快开发和完善森林资源档案数据更新和管理软件，尽快建成功能完备、运行高效、使用便捷的森林资源管理信息系统。在现有的一、二类森林资源调查监测的基础上，整合调查监测资源，建设全省森林资源与生态状况及时地、动态地综合监测与评价体系，为生态湖南建设成效评价、编制林业和生态建设发展规划、制定林业宏观政策提供科学的基础依据。三是进一步完善木材检查站布局。在认真调研的基础上，综合路网建设、水系和木材流向，建立以固定检查为主，木竹采伐源头检查、木竹集散地检查、经营加工企业木竹来源检查为辅的木竹运输检查体系。四是大力推进林纸浆一体化建设。鼓励发展商品林特别是速生丰产林和工业原料林，积极支持以木材为原料的大型加工企业采取多种形式建设原料林基地，将原料林基地建设作为以木材为原料的加工企业的重要准入条件，引导林业产业健康发展。

（三）进一步强化措施，加强林地资源管理。一是稳步推进林地保护利用规划编制工作。利用这次国土“修编”的机会，积极开展县级林地保护利用规划的编制工作，为实施林地用途管制和征占用林地年度指标控制提供科学、可靠的依据。通过编制林地保护利用规划，实行林地用途管制和年度指标控制，加强政府对林地资源的宏观控制，尽快形成“总量控制、定额管理、合理供地、节约用地”的使用林地新机制。二是不断加强征占用林地管理。加大林地保护管理有关法律法规的宣传，深入开展征占用林地清理整顿，加强对征占用林地的全程监管。本着节约用地，合理用地的原则，实施使用林地预审制度，科学安排、从严审核审批，切实保护好林地资源，维护好林地所有者的合法权益。

（四）加强队伍建设，提高依法管护森林资源能力。人才始终是第一资源。我们将进一步落实森林资源管理机构上管一级的制度，真正把德才兼备的优秀人才选拔到森林资源管理队伍中来。狠抓队伍培训，努力提高森林资源管理人员业务素质和依法行政水平。按照“分级管理、分级培训”的原则，争取用2年时间，完成新一轮各级森林资源管理、监督、监测人员的全员培训工作。进一步加大森林资源保护管理基础设施投入，改善工作条件，提高管理能力，确保森林资源保护管理各项任务的落实。

森林资源管理是一项长期而艰巨的任务，我们虽然做了一些工作，但与国家林业局的要求和与兄弟省市区相比，还有很大的差距。我们将以这次研讨会为契机，认真领会和贯彻落实国家林业局领导的指示精神，虚心学习各兄弟省市区的好经验，努力将我省森林资源管理工作推上新台阶。