地方政府投融资体系建设经验总结

    摘要：2009年，在人行和银监会的政策推动下，各地掀起投融资体制改革的新浪潮。各地投融 资改革也积累了许多成功的经验，对此，文章对这些经验和做法做出了详细的梳理和总结，归纳得出四个 方面的经验：组建地方投融资公司、多渠道创新融资模式筹集资金、构建服务投融资平台的行政体系和完 善规范和激励投融资主体行为的制度设计。这些成功经验总体形成一套完善投融资改革体系，其中的具体 做法和措施可以为各地的投融资改革提供很好的启示和借鉴。
 
    关键词：地方政府；投融资体制改革；投融资平台；经验总结
 
    2009年人行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指 导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政 府投资项目的配套资金融资渠道”，同时要“加强信贷结构监测评估，有效防范和控制信贷风险”。
 
    在金融监管部门的政策刺激下，2009年河北、云南等地相继出台了系列的投融资体制改革措施 ，掀起了新一轮以地方政府为主导的投融资体制改革浪潮。这次投融资体制改革浪潮也得到有关专家的支 持。例如，财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜在地方政府投融资平台构建与融资研讨会上认为，地 方政府融资需要进行隐形负债向显性负债转变等三个方面的转变。
 
    与此同时，邹晓峰等（2009）从我国投融资体制改革变迁过程总结未来投融资体制改革的发展 趋势和并提出了政府的角色定位，他们分析认为，市场化运作、地方政府行政引导作用是地方投融资改革 的基本方向，也是其改革的原则，同时，地方政府在投资体系建设当中应当坚持行政引导应当坚持在市场 化运作的前提下进行，这也就是投融资体制建设中地方政府应当坚持的角色定位。
 
    在明确地方投融资体系建设的基本方向和政府角色定位的同时，建设符合地方经济、资源特色的 投融资体系仍然是各地政府需要注意的关键性问题。在全国各地积极深化投融资体制的过程中，东西部各 省市结合本地区的经济发展需要和特点，在投融资体制的改革和创新中，取得了丰硕的成果并积累了丰富 的经验，有力地推动了当地经济发展。这些成功经验可以为各地的投融资改革提供很好的启示和借鉴，对 此，本文梳理和总结目前我国各地主要的投融资体系建设的做法和经验，通过分析得出四点主要的经验：
 
    一、组建地方投融资公司，搭建地方投融资平台
 
    组建地方投融资公司，构建服务地方经济发展的投融资平台，为地方基础设施建设、中小企业和 地方产业和特色产业服务。其主要做法：一是构建实现地方政府投资职能的城市基础设施投融资平台。例 如，广州市成立了交通、水务等领域成立七大投融资集团；昆明市城建投资等6家投融资公司，2008年完 成了56个项目，融资112.09亿元，投资78.88亿元；贵阳今年成立了十家公司作为投投融资平台。二是搭 建中小企业投融资平台，服务于地方中小企业。浙江从2005年开始在国内率先开展小企业贷款，到2008年 末底成立小额信贷公司56家，注册资本总额达到77.05亿元，为中小企业提供了融资的平台。三是搭建服务 地方产业经济和特色经济的投融资平台。例如，成都市为恢复5.12大地震后的农业发展，利用市现代农业 投资有限公司、市小城镇投资有限公司和市现代化农业物流投资有限公司搭建农业投融资平台，引导聚集 社会资金，为灾区现代农业建设累计融资137.1亿元；湖南省怀化市以工业园区和经济开发区为投融资平台 ，服务怀化市的商业经济发展，其中工业园区累计实现合同引资124.2亿元，经济开发区实现引资项目19个 ，实际到位70331万元，实现商品交易额90亿元，形成了怀化市产业集群发展的效应。四是搭建综合式的 投融资平台，构建地方政府投资体系。其中最有代表性的例子是重庆成立的渝富资产经营管理公司。该公 司成立后控股重庆市商业银行、西南证券、银行租赁公司、渝国投，拥有三峡担保公司50％股份，参股安 诚保险公司，形成“渝富系”地方国有投融资集团，行使了重庆市大部分的投融资职能。
 
    重庆市政府组建了重庆渝富资产经营管理公司。四年内，渝富公司资产从10亿元增长到将近400 亿元，控股重庆市商业银行、西南证券、银行租赁公司、渝国投，拥有三峡担保公司50％股份，参股安诚 保险公司，“渝富系”地方国有投融资集团形成，渝富模式在重庆取得了巨大成功，其具体措施包括：
 
    第一，清理消化和重组不良资产。从成立时的解决工商银行重庆分行的157亿元资产包，又清理 了西南证券、重庆银行、农村信用合作社和其他不良资产，提供了处置不良债务的平台，同时优化了重庆 市的金融环境。
 
    第二，代表政府实施土地一级储备，进行土地调控。渝富将分散的国有工业企业用地集中储备起 来，根据规划和市场要求，集中招标、拍卖挂牌转让，进行周转土地，调控房地产市场。
 
    第三，控股地方金融，进行金融调控，打造类似中央汇金公司形式的企业，作为金融企业重组， 改善金融生态的调控工具，达到构建地方控股的框架的长远目标。
 
    第四，融资调控。渝富公司帮助三峡库区、农村地区、中小企业融资难的问题，与国开行共同组 建全国最大的三峡库区产业担保公司，为库区与农村地区、中小企业发展提供200亿元融资担保。渝富还专 门给各类企业和研究所，提供贷款支持或者资本金诸如，或是风险资金投入，促进科研成果产业化。同时 渝富还向国企参股，为担保公司注入资本金，参与国企上市的平台搭建。
 
    二、多渠道的创新性融资模式
 
    突破要素制约，创新融资模式，采用市场化运作方式多渠道筹集资金。其主要做法：一是通过股 权融资。昆明市土投公司采用扩股方式筹集18.93亿元的城市开发资金，江苏省镇江利用江苏大港股份有限 公司融资3000余万元投资新区5万吨级工业水厂，广州的地铁公司和交通投资集团都准备进行上市融资， 方案只待政府的批准。二是通过债券融资。借助地方政府所属的综合性投资公司发行债券，如上海的久本 债券、江苏的交通债券、苏州工业园区债券、昆明滇池债券等，这些债券背后有地方政府信用作担保，为 城市基础设施建设融资，实质是“准地方政府债券”。另外，杭州市还探索通过筛选成长性好、经营管理规范 ，信用度较高的中小企业打捆的方式，进行中小企业集合债券发行试点。三是对经营性基础设施项目采用 BT、BOT方式引入其他社会资本投资建设。例如，镇江市在污水处理上创新BOT特许经营模式，将分散在 各乡镇的污水处理项目整合成一个特许经营协议框架下，把若干个乡镇污水处理项目打成一个项目，由一 个投资人完成投融资和建设运行管理；怀化市在经济开发区的建设中以BT模式引进中国太平洋建设集团投 资5亿元承建首期规划面积的基础设施；昆明市采取BT方式融资41.5亿元新建全长为39.3公里的环湖南路 。四是结合自身需要实行创新的投融资模式，如镇江市水务招商中采用区域一体化特许经营模式，特许投 资人采用逐步投资建设到位的滚动式投融资模式，昆明市新都公司采用信托投资理财方式筹集新城建设资 金。
 
    三、构建服务投融资平台的行政服务体系
 
    构建服务投融资平台的行政体系，这主要体现财政、税收、土地等方面。其主要做法：一是走政 府划拨启动资金，企业市场化经营的路子为投融资平台的搭建提供财政财政资金支持。例如，怀化市在经 济开发区中实行“一级财政，一级金库”的管理办法，经济开发区的财政预算、决算归并市财政统一管理；昆 明市政府承诺当投融资公司出现偿债资金不足以还款问题时，由市级财政从预算内安排资金补足。二是在 搭建经济开发区为投融资平台。通过对投资商实行税收减免的优惠政策，以扶持社会资本成立风险投资公 司、企业投资基金等投融资平台。三是地方政府直接或者授权投融资公司对土地实行调控管理，充分利用 土地资源的稀缺性引导投资方向。重庆赋予渝富资产管理公司实行土地一级储备和土地调控的权利，渝富 将分散的国有企业用地集中起来，根据规划和市场要求，集中招标、拍卖、挂牌、转让，进行周转土地。 怀化市在建设经济开发区征地过程中推行“股田制”，吸引民间资本，使征迁群众与开发区成为利益共同体， 并且高标准建设安置房。四是改革项目审批制度，提高行政效率，以降低投资成本、增加投资效益。一些 地方对于非限制类的企业投资项目取消审批制，实行登记备案制；对于必须审批的限制类项目，政府向社 会公开审批的依据、内容、权限、程序、时限等，推进集中办理，“一站式”服务的审批方式，推进网上并联 审批，实现项目审批信息化和高效化。五是构建地方的投资担保体系，为地方投融资服务。成都市组建各 类中小企业信用担保机构为中小企业投融资搭建服务保障平台，做强现有的国有担保公司，以社会资本为 主创立商业性担保公司，探索以企业和个人联合成立互助性担保公司。2008年成都市共有各类担保机构 150余家，注册资本合计25.46亿元，累计为中小企业提供融资担保余额超过130亿元，逐渐成为中小企业 融资分散风险的主要方式。
 
    四、完善制度与规范行为
 
    完善制度设计，以规范和激励投融资主体行为。其主要做法：一是理清职能关系，明确政府定位 。按照“政府引导，市场运作”的要求不断改进政府的引导方式，放宽市场准入领域，放权投融资主体，扩大 政府代建制的范围，正确处理好政府和市场的相互关系。例如，浙江省把政府引导的重点转为制定和执行 中长期发展规划，并积极营造投资的公平环境，对民间投资项目同国有项目一视同仁。怀化市政府赋予经 济开发区“准政府”职能，对开发区放权或全权委托，经济开发区独立行使相关行政审批并负责区内的社会事 务管理。二是建立科学规范的投资管理决策程序，以提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平。广州 市在政府投资项目中实行专家论证基础上引入中介机制的咨询评估程序，咨询评估引入竞争机制，并制定 合理竞争规则，重大项目实行专家评议制度和投资项目公示制度，广泛吸取各方意见和建议，提高决策的 科学性。三是建立投资效益考评制度和资信评价体系，以形成有效的投融资约束机制。例如，广州参照国 企改革的成功做法，对各投资主体实施股份制改造，并研究制定对投资主体的考核办法，由国资委进行监 管。上海市初步建立了个人信用联合征信系统，杭州市建立了企业信用公示工程，以约束投资主体的借贷 融资行为。
 
    参考文献：
 
    1、周文渊.专家建议尽快建立地方政府投融资平台[N].中国证券报,2009-04-27.
    2、邹晓峰,张瑞彬,刘心宇.地方投融资体系建设的基本方向和政府角色定位[J].中国集体经 济,2009(6).
    （作者单位：陈旭琳，贵州财经学院法学院；邹晓峰，贵州财经学院金融学院；张瑞彬，贵州财 经学院金融学院）