某县农村旧宅基地管理调查与研究

加强政策推动，实施村庄整治，促进新农村建设　　

——武平县农村旧宅基地管理调查与研究　　

农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要财产，它关乎农民切身利益，农民将其视为“命根子”。长期以来，我县农村旧宅基地的利用与管理存在一些问题，布局散、用地乱、环境差、流转难是当前农村宅基地利用的显著特点。党的十六届五中全会指出：“农业、农村、农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题”，并提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的整体目标和要求，希望通过建设社会主义新农村来解决“三农”问题，这就对农村宅基地的合理利用与管理提出了新的要求。十七届三中全会《关于推进农村改革若干重大问题的决定》明确提出，完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权，也明确要求我国广大农村应进一步推进宅基地管理制度改革创新。如何根据社会主义新农村建设的具体要求，结合我县农村旧宅基地的实际情况来合理利用与管理农村宅基地，既关系到农民的切身利益和农村社会的稳定，又关系到我县社会经济与农村的发展。　　

一、我县宅基地现状　　

(一)基本情况　　

我县地处闽粤赣边界，是一个“八山一水一分田”的山区县。全县总面积2630平方公里，37.1万人,总农业人口30万人，农业户数84756户，建房总用地面积　4058.1公顷　。我县农村宅基地建设用地不合理，土地利用粗放，村镇建设缺乏科学规划。主要表现在：一是农村居民点用地总量偏大，为　4058.1公顷　，是城市建设用地总量的7.5倍，人均建设用地为　180平方米　左右，超过国家规定的人均　150平方米　的标准；二是村庄小而分散，土地利用程度低，居民点内部土地闲置、浪费比较严重，在一些村庄内倒塌的旧宅基地荒芜，房屋四周边角地空置；三是近几年随着农村经济的快速发展和农民生活水平的提高，全县各地掀起了建房热潮，一户多宅、建子孙房和村边建新房、村中废旧房、旧房闲置现象普遍存在。　　

近年来，我县在农村宅基地管理上主要依靠规范性文件和地方政策调整，如《关于加强农村宅基地管理的意见》和《福建省人民政府关于印发〈福建省农村村民住宅建设用地管理办法〉的通知》，我县也相继出台了一些配套政策，旧宅基地管理取得了一些实实在在的效果。2006年，根据省、市有关文件精神，结合实际，我县组织实施了平川镇红东村村庄宅基地复垦和象洞乡受灾村的旧宅基地复垦项目工作，新增耕地86.6亩，为我县宅基地管理积累了宝贵的经验。2007-2008年，我县在象洞、桃溪等7个乡（镇）实施14个市级旧宅基地整理复垦项目，总投资244万元，杂乱破旧的旧宅基地经整理成了一片片平整的优质耕地，新增耕地168亩；2011年，在对全县受灾农户和受地质灾害威胁户的基本情况进行了详细调查摸底基础上，实施农村灾毁土地整治项目10个，项目总规模375.59亩，项目涉及10个乡（镇）、44个村。　　

 (二)存在的主要问题　　

近年来，随着生活水平的不断提高，农民要求改善居住条件的愿望也越来越迫切，农村建房热始终居高不下并呈增长态势，宅基地管理面临较多的困难和问题：　　

一是零星分散、扩张无序。长期以来，农民建房占地多，质量好。我县现有17个乡（镇）214个行政村，农民原来建房基本上没有统一规划、集中建设。在土地调换和土地流转不畅的情况下，选址多数选择在自家的自留地、承包地或交通较为便利的村道两侧，绝大多数的农民特别是山区农民受土地和户籍等多种政策制约，无法离开本土，在居住地建造房屋时见缝插针，呈星罗棋布、分散杂乱状态。随着农业人口增长和生活水平的提高，农民建房需求量增大，农民已不满足于“砖瓦房”的居住条件，纷纷迁到村外，建起了讲面积、讲排场、讲方便的“乡村别墅“。尤其在农村城镇化建设热潮的推动下，借家庭人口的增多，纷纷向村庄外扩张。　　

二是设施不完善，利用效率低。农村居民住宅绝大多数以低层建筑为主，尤其以独居小院为主，占地面积大，建筑容积率低，所占土地多是地势平坦、向阳、水源条件好、交通方便、土层深厚、土质肥沃的优质土地。加之传统的住房观念及经济条件的限制，农村住宅仍然沿袭着“有天有地，单门独户”的模式，土地利用率低，布局散乱。村内水、电、气、通讯、道路等基础设施建设滞后，文化、教育、医疗、卫生等设施不完善，建筑物单体面积差异大，使用功能混杂，不仅导致村庄的居住环境质量差，而且给农村居民生产生活带来极大不便，严重影响了农村现代化进程。　　

三是随意性强。村民以前建房主要选择在自留地、承包地或房前屋后的空闲地，由于房屋工程量少，施工难度不大，建造周期较短，以及用地审批困难和村民法制观念淡薄的原因，村民一旦筹措了足够资金，就择日而动，想盖就盖，具有很强的随意性。另外，村民在房前屋后随意建盖晒谷场、柴火房、猪舍、牛棚和厕所等生产生活辅助设施，既占用了大量土地，又影响了村容环境和居住环境的美观。　　

四是用地报批率不高，违法占地现象突出。农村村民土地法律法规观念比较淡薄，节约集约用地意识较差，规划意识不强，乱占滥用土地、超面积建房现象比较普遍，农村宅基地使用率偏低。同时，农村村民个人建房占地农用地审批所需材料多，程序多，手续复杂，用地报批率低。　　

二、原因分析　　

   （一）缺乏规划引导。我县对农村规划投入较少，农村规划进展缓慢，规划的引导和管控作用不能充分发挥，农民建房的随意性大，造成农居用地浪费。我县农村在选择宅基地建房时通常是根据自家的经济状况及需要而选择道路两旁的耕地或沿用原来的宅基地，缺乏统一规划，布局零乱，村庄内建筑物朝向各异，前后错落不齐，功能混杂,基础设施差，既不美观又浪费土地。且我县农村单家独院，分散居住现象普遍，分散建造的农居不仅使村、镇建设规划难以落实，也导致自然村缺乏必要的生活基础设施，环境脏乱，居住质量差。虽然有些乡（镇）、村已做了农村居民点规划和村庄集镇规划，但只是毗邻县城的村居比较规范。由于缺乏村镇建设、村庄布局和控制性详细规划，未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模，在一定程度上阻碍了新农村建设，农民住宅处于低水平重复建设之中，出现“只见新屋，不见新村”的现象。　　

（二）“一户一宅”制度难以贯彻落实。《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》规定，农村村民一户只能拥有一处住宅基地，对村民住宅用地面积也作了具体规定。但由于历史遗留问题多、对农民建房缺乏正确引导和管理，很长一段时间以来农村建房处于无序状态，乱占、多占现象严重，普遍出现了农民超标准占用宅基地建房和未经土地管理部门批准任意在承包责任地上建房，建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地，出现“一户二宅”、“一户多宅”现象。有些村庄规模逐渐向外扩展，在老村之外又建新宅，占地面积越来越大，老宅基地闲置也越来越多。　　

（三）“空心村”现象日趋严峻。主要表现为：一是倒塌的旧房基地荒芜，房屋四周边角地空置；二是农房之间夹杂一些“实力户”空置的空地（或菜地）、宗族业地、“祖传”宅基地（或菜地）和争议地；三是村边建新房、村中弃旧房，旧房或菜地用来堆房杂物、禾草，或关猪养牛，或完全闲置不用；四是由于农民子女升学、参军以及村民外出务工经商产生的搬迁而形成的空闲房；五是由于农民建房大多弃旧建新，且选址多围绕村庄周边及道路扩展，致使大量良田被占。此外，由于农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。由于宅基地的不可交易性，一方面大量农民进城后，农村的房子都闲置着；另一方面有的农民在城市赚到钱后，在城市买房的同时，又在农村的村外或公路边修建新房，舍弃旧宅屋，其中有一部分农村劳动力已在城市定居。村中常住人口通常是老弱病残和小孩，很多农宅长期无人居住，利用率极低，形成事实上的“空心村”。在家的老人通常要照料几个子女的住宅，出现“从前无房住，现在无人住”的“空心村”景象。　　

（四）旧宅基地复垦工作成效不大。封建意识和宗族观念是旧宅基地复垦的一大阻力。近年来，我县结合土地整理工作对部分村旧宅基地进行复垦，但由于许多农民对旧宅基地所有权普遍存在私有观念，认为将祖上留下来的东西复垦成耕地，虽然得到了一点补偿，但变卖了祖业，还可能影响风水，拆除的积极性不高，同时农村的旧宅基地所有权很大一部分属于整个家族的、一宅多户甚至几十户，意见无法达成一致，给旧宅基地复垦工作带来一定难度。　　

以上所述，有农村、农民自身的原因，如群众观念落后，法制意识不强；也有规划上的滞后、监管上的不力等。因此，加强旧宅基地的管理工作，研究宅基地的开发利用方向、对策，已成为改变农村宅基地使用现状，推进社会主义新农村建设的一项刻不容缓的重要工作。　　

三、对策建议　　

农村旧宅基地整理工作是一项综合性的复杂工作，要把改造旧宅基地与建设社会主义新农村目标相联系，不仅要敢于改造旧宅基地，还要善于建设新农村，把改造旧宅基地与建设新农村相结合，使农村宅基地整治工作更好地融入到社会主义新农村建设中。本文认为有以下几点做法：　　

（一）规划上，坚持新农村建设规划选址与土地利用总体规划相衔接。根据“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标，要将社会主义新农村建设规划与土地利用总体规划衔接起来，科学修编，合理规划。新农村建设规划的核心是农村宅基地的划定，而宅基地的选址又必须符合土地利用总体规划和村庄、集镇建设规划。要通过开展农村居民点用地情况的调查摸底工作，从中了解农村各居民点人库偶及其结构、用地规模、建筑占地面积、耕地面积和闲置土地面积，为新一轮土地利用总体规划、村庄建设规划提供依据，把新农村建设用地整理与小城镇建设、中心村的发展结合起来，通过合理规划，对现有农村居民点逐步实施迁村并点，这样既能使村庄建设不浪费土地，又能满足广大农民的生产、生活需要，促进土地的集约利用，村庄的美化和农村经济的发展，达到建设和谐农村的目的。因此，在新农村建设规划方面要坚持集中统一、集约高效、适度超前的原则，实施旧村庄改造需要调整村民宅基地的，原宅基地使用者应当无条件服从村庄集镇规划，充分利用原有宅基地、村内空闲地和废弃地，逐步向中心村、集镇集中，严格控制占用耕地，严禁占用基本农田。　　

（二）管理上，坚持新农村建设与“空心房”整治相结合。“空心房”改造是当前新农村建设中村庄整治的重点和难点，如何破解这一问题，实现村容整洁目标，关系到新农村建设的深入和持久开展。我县 “空心房”整治试点村为东留乡新联村、新中村、桂坑村、大阳村，建筑面积　34800平方米　，占地　19439平方米　。目前已拆除改造空心房1443间，面积　24150平方米　，拆除率为69.4%，其中已复垦为耕地　905平方米　。但“空心房”整治涉及面广，工作难度大。因此，新农村建设要引导农民住房向村镇规划点集中。坚持拆旧建新，对“空心村”、自然条件恶劣或地质灾害严重的老村庄适时进行改造，集中选址建设农民新村，逐步推进农民聚居化。　　

（三）机制上，坚持宅基地管理手段与村民建房程序相协调。严格宅基地申请条件是宅基地管理工作中至关重要的一个环节。在这个环节中，具体要做到“四查、四不批、一公示”。“四查”：一要到申请者户籍所在地的派出所查清户口性质，请公安部门确认；二是深入调查走访了解其现实的居住情况，特别是对申请新建户和拆迁安置户进行重点调查；三是查清申请者从事农业生产的情况，除审查相关的书证依据外，还要通过群众走访、实地调查验证其真实性；四要查清申请者家庭人口的实际组成和居住面积。“四不批”：原有宅基地超过规定面积的不批，现有宅基地未充分利用的不批，买卖出租房屋的不批，不符合“两个规划”的不批。“一公示”是指对初审合格的申请户，在安置区域或建房的现场以及村部公示栏进行固定期限的方式，依靠广大群众监督，保证初审的准确性。“四查、四不批、一公示”是保障“一户一宅”制度落实的重要手段。　　

（四）标准上，要坚持新农村建设模式与农民住宅用地规模相一致。在新农村建设中，要视情慎重对待农民住房申请，新建村民住宅严格执行规定的标准。在改建、扩建、翻建住宅中违反土地利用总体规划的，要退还非法占用的土地；若符合规划、但超过批准数量的，应将超占部分退还集体；暂时无法退出又不能收回利用的，按临时用地进行管理。　　

    （五）制度上，要坚持农村居民点整理与建设占用土地相挂钩。随着生活水准的提高，农村村民为改善生产、生活和居住条件，住房建设不断加快，建设用地激增，每年的用地计划远远不能满足经济社会发展的需要。为盘活农村存量建设用地，实行农村建设用地整理与新增建设用地挂钩，根据农民自身意愿并在政府组织下新建住房向中心村、集镇区集中迁移的农户，需与属地的国土管理所签订原宅基地复耕协议，将旧宅基地及闲置的房屋、猪牛栏等拆除，重新整理成耕地，确保耕地占补平衡，既促进农村居民点合理布局，又可增加建设用地指标。农村建设用地整理出的耕地总量减去新建农民小区占用的耕地后，节余的耕地指标可用于城镇其它重点建设项目，为经济发展提供有力的土地资源保障。同时，要加强复耕工作的监督管理，防止在复垦耕地的数量、质量上弄虚作假。　　

新农村建设是国家统筹城乡共同发展的一项重大战略，是一件惠民利民的大好事。而农村宅基地整治是合理配置和集约高效利用土地资源，改善农村居住条件和生活环境，促进农村经济快速、健康、稳定发展的重要措施。因此，要积极做好国土资源管理工作，切实加强农村旧宅基地管理，为加快建设社会主义新农村和经济社会发展奠定坚实的用地基础和环境保障。