发展观调研报告：村级财务体制改革之思考

村级财务体制改革（以下简称村财改革）是我党构建和谐农村的民心工程，是各级促进农村经济发展的基础工程。溆浦县是一个有着近90万人口的山区农业大县，目前有43个乡镇，695个村（居）委会，经济相对落后。溆浦县委、县政府从实际出发，大胆创新体制，开辟村财管理新途径。现以我县为例，谈谈我对山区大县村财改革的看法，并就有关问题提出对策。

一、村财模式的实践回顾

改革开放以来，我县探索和创新了一系列村级财务管理模式（以下简称村财模式），主要有四种：

村有村管。在80年代初，我国农村开始实行田土承包经营责任制，村财由人民公社时期的 “集中统管”一下子变为自由松散模式。村级资金、物资、帐目、档案等由村自行处置，乡镇对此放松了监管，村财日渐混乱。之后，各级各有关部门大力加强村财工作，但依靠事后监督难以遏止松散体制所带来的弊端。随着时间推移，问题积累较多，社会不稳定现象时有发生。

村有乡管。到90年代初，我县趁创办农村合作基金会的机会在桥江镇试点，尝试“村有乡管”模式：取消村会计和村出纳，而代之以报帐员，由乡镇经管站分村代管资金和代记帐目。部分乡镇也进行了尝试，但不久都夭折了。原因：一是村级资金主要是向村民收取的统筹提留款，村多组多户多项目多，隐瞒、截留、拒缴、坐支现象普遍，管理一时无法到位；二是村财线长面广，业务量大，抵扣繁多，由乡镇处理起来鞭长莫及；三是缺乏民主理财有效监督机制，单一的乡镇监督难以凑效；四是当时办公条件差，设备设施跟不上集中核算的需要，工作效率低。

村档乡管。到90年代中期，财政部、农业部颁发了新财务会计制度。我们结合山区大县村多户散、基础薄弱、条件落后等实际，创立“村档乡管”模式。乡镇经管站通过集中办公指导督促村财人员做帐、对帐和公开账目，并当场验收和分村代管档案。这样，还原了大部分“村管”权利，消除了“村有乡管”的不适；同时保留了部分“乡管”内容，避免“村有村管”模式所带来的弊端。

村财双管。税费改革后，农户与村组结算业务大大减少，村级资金主要由上级拨入或投入，加大乡镇监管力度已成为必要和可能。为此，在资金管理上保留村出纳，由乡镇财政所在银行开设专户实行“零户统管”。在帐务处理上采取村会计记手工帐，乡镇经管站将凭证审核后录入电脑生成电子帐，即“两级记帐”。为使新制正常运行，我们不断完善“集中办公”措施。该模式特点是“村管”和“乡管”各半、“手工”和“电算”并行，因而命名为“村财双管”。

二、“村财双管”模式的运行现状

一是运行情况总体良好。主要表现为：各乡镇成立了“村财双管”领导小组及办公室，配备了工作人员和电算设备，建立了办公室和档案室，制订了相关制度；各村在财务清理的基础上建立了新的手工帐和电子帐；各村统一按照税改后的新会计制度进行核算；各村档案集中到乡镇经管站统管；各乡镇每季度召集村会计开展一次结帐、记帐和财务公开活动。村帐很快得到规范，群众信任度渐高。

二是五大问题不容忽视。①乡镇发展不平衡。少数地方由于财务人员、村民小组组长、财务经办人长期外出不回，财务移交无法办理，旧帐难以结清。②农经体制不理顺。国发〔2006〕30号文件规定，农村经营管理系统所承担的土地承包管理、农负监督管理、资产财务管理等行政职能列入政府职能。但经管人员未纳入公务员登记之列，引起干部职工缺乏信心，不安心工作，很多业务骨干改行或兼职。③村财体制不协调。农业部、财政部分别下发的农经发[2008]4号、财会[2008]8号两个文件引发了基层对村级代理记帐主体的争论,一时难以协调。④资金管理漏洞大。乡镇财政所将资金直付给村干部，未设“防火墙”；村干部习惯于无拘无束使用资金，忽视内部管理；经管站主要履行记帐职能，事后监督疲软。⑤财务人员变动频繁。村会计沿用村干部选举制或由村干部兼任，基本上是一届村干部一届村会计，导致财务移交困难，前后帐目不清。

三、对村财模式主要因素的探索分析

村财模式属于特定的农业生产关系范畴，是村财管理的主体、客体和方式等因素阶段性组合的结果。笔者20年来，一直在探析其成因，寻求解决问题的科学方法。

（一）关于村财管理主体

谁是村财管理主体呢？近来众说纷纭，莫衷一是。我们先看看一些权威文件规定。①财政部《村合作经济组织财务制度》（财农字[1996]50号）规定：村级财务管理工作的主管部门是各级农村经济经营管理部门。各级各有关部门相应作出具体规定。②中央纪委、监察部、财政部、农业部联合发文（中纪发[2006]24号）强调：“财政部门主要负责规范乡镇财政财务管理工作，农业部门主要负责规范村级财务管理工作。”③农业部《意见》（农经发[2008]4号）规定：村级会计委托代理由乡镇经营管理站实施。④财政部《意见》（财会[2008]8号）明确：村集体会计代理服务机构原则上由乡镇财政部门负责组建。⑤衡阳市政府下发纠正耒阳市由财政部门负责“村财乡代管”核算管理工作的文件（衡政办函[2008]206号），一再明确其具体实施单位为农村经营管理部门。

为什么两部要分别出台这样的文件呢？这是当前基层争论的焦点。笔者认为，农业部《意见》是主管部门的实施意见，财政部《意见》是行管部门的指导意见，是两部门在不同层次不同角度对同一对象的“意见”，目的一致。至此，谁是村财主管部门就不言而喻了。

（二）关于“经管”和“财政”的关系            

调查发现，我县村财模式的主体不只是经管部门，财政部门也加入其中。“村有村管”、“村档乡管”时，乡镇财政所将上级拨款直付给村干部。“村财双管”时，村级资金统一缴存到乡镇财政专户上，但财政把资金仍不经审核而直付给村干部。

从制度设计来看，“村财双管”应该是很好的，财政和经管各司其职，相得益彰。但是，在操作过程中产生诸多不当和存在严重漏洞。主要是村干部把资金从财政所取走后随意开支；许多专项资金和捐赠款，连财政部门都不经过就直接由村干部坐支；村集体承包款和“一事一议”资金坐支现象更是普遍。他们不及时到经管站报帐，即使报帐也是“生米煮成了熟饭”，不规范票据屡屡入帐。

究其原因，财政部门主要负责管理行政事业单位财务，对众多复杂的村级资金管理鞭长莫及，仅就事论事的履行拨付职能而不负事前监督的责任，也未能顾及由此产生的后果；因为资金事先没有经过经管部门审核，他们也不负由此产生的后果，而只履行记帐职能，对于事后审计只能是唉声叹气。这样，使得名义上的村财由财政与经管“共管”变成了事实上的“空管”，甚至出现了一些矛盾，导致了新的财务混乱。

财政和经管如何履行职责，共同监管好村财工作呢？笔者认为，应以科学发展观为指导，从宏观与微观、管理与监督、直接与间接等不同层面来履行职责和理顺关系，对村财实行“分层共管”。上级拨来的资金应由乡镇财政所拨给村财主管单位，由乡镇经管站进行事前监控。经管是财政与村集体之间的一座桥梁，财政部门从自身职能出发，通过经管部门对村集体严把资金拨付关、票据领用关、报表审查关、凭证上岗关，并在当地领导小组的安排下，会同有关部门对村财工作进行检查督促。

（三）关于“村管”和“乡管”的程度

分析发现，村财模式的客体的主要区别是乡、村两级对财务人员、资金、证劵、物资、帐目、档案等管理的范围和程度不一，这是村财模式的内在特点。到底什么情况下管理的范围要大要小或管理的程度要严要松呢？即导致模式变革的根本原因是什么呢？

总的来说，应以科学发展观为指导，从实际出发，尊重客观条件，不跨越阶段，同时要积极探索，大胆创新体制，不死守成规。具体来说，其变化是由资金性质及数额大小、设备设施条件、上级要求和群众愿望等因素共同决定的。例如，在80年代初期，田土承包到户不久，村集体资金少，财务关系简单，群众对此还不很关心，宜采用以村为主的“村有村管”模式。随着村组收取税费的增多，财务关系越来越复杂，群众逐渐关心村财了。因而要及时改革，加大乡镇监管比重和力度，“村有乡管”模式运用而生。但由于条件还不够成熟，过早地由乡镇统管过多是其夭折的主要原因。这也是后来通过税费改革，将“乡管”和“村管”比重调整到基本各占一半，出现“村财双管”的依据。随着国家惠农政策的不断落实，山区村财业务发生了较大变化：一是资金来源主要是项目集中的上级拨款和社会捐赠，而不是种类繁多的税费；结算业务方向主要是简单的自上而下，而不是复杂的自下而上；记帐技术趋势是电算化的应用，而不光是手工帐的操作。这都使得上级和社会对所拨所投所捐资金进行全面监管成为必要和可能，也正是群众的愿望。这势必增大“乡管”程度，以乡镇监督为重点的“村财乡管”模式就越来越被推崇和普及。

（四）关于“体改”和“技改”的关系

进一步分析发现，区别不同村财模式的方式主要是记帐方法和技术的变化，这是村财模式重要的外在特征。本文的村财“体改”主要是指“村管”和“乡管”程度消长的变革，“技改”主要是指记帐方法和技术应用的变革。两者同属村财改革内容，是目的和手段、内因和外因的关系，彼此相辅相成，但不得超越和脱节。

在“村财双管”以前，村财普遍采用手工帐，工作效率低，但适应当时统管程度较低的实际。“村有乡管”试图跨越式地提高效率，但由于没有人民公社时期高度集中的行政支持，也没有后来高效率的电算技术支持，不久就夭折了。随着资金性质和结算方向的变化，根据上级要求和群众愿望，需要通过电算技术的逐步应用来加大对村财的统管程度，从而减少烦琐的记帐算帐工作，腾出时间精力来规范复杂的结帐报帐工作，实现“体改”和“技改”的同步与融合。我县“村财双管”方案规定：由于村多面广和基础薄弱，改革前期将保留手工帐，实行“两级记帐”，但计划用2-3年打好基础，取消手工帐，全面实行电算化管理。我县条件现已成熟，完全可以取消手工帐。

（五）关于报帐制

深入研究发现，以往村财改革实际上是在帐目和档案管理等方面下功夫，人员和资金管理几乎没有被触动，问题没有得到根本解决。人员和资金管理是整个财务管理的核心，失控和不当都会引发一系列问题。如财务人员变动频繁，导致移交困难，前后帐目混乱；村干部插手现金，导致出纳虚设，引发隐瞒、截留，坐支、乱支，报帐不及时、入帐不规范，公开流于形式、监督疲软等问题。可见，村财改革必须围绕人员和资金做文章，重点解决好核心问题。由此，探索取消村会计实行委托代理记帐和取消村出纳实行资金零户统管的报帐制已提上日程。目前村多面广而村管人员素质普遍较低是实行报帐制的直接原因。从人员和资金入手，通过事前监控，从源头上遏止财务混乱，全面规范村财工作，是实行报帐制的根本目的。“乡管”程度的加大和电算技术的应用，是实行报帐制的有利条件。报账制是当前村财新制的核心内容。

报帐员是联系乡镇经管站和村集体、村干部和村民的桥梁，是报帐制体系中最重要最活跃的因素。报帐员实际上担任了助理会计、出纳、档案员、票据员等职务，相对于原来的村会计和村出纳来说，减少的是村集体不一定要从事的而非专业人员难以胜任的记帐工作，保留的是责任重大的而一般人员都能胜任的票据审核工作，增加和强化的是至关重要的现金收付，存款核对，财产、票据和档案保管等职责。可见，报帐制更符合农村实际，可以减轻兼职干部压力，适应当前村集体减少职数和节省开支的现实，同时避免因财务人员频繁变换而引起的频繁移交和频繁培训，且明确和强化了乡村各自责任，更能规范和统一村财工作。

四、“村财乡管村用”模式的总体构想

综上所述，村财模式就是随着“财政”和“经管”关系的不断理顺，“村管”和“乡管”程度的不断调整、从“手工”到“电算”技术的不断改进而不断变化的。村财管理主体、客体和方式这三组因素相互变化，共同决定着模式的种类，其运行效果是验证模式合理与否的标准。

根据当今山区大县实际，“村财”应由经管部门来管理和由财政等部门来监督，通过报帐制和电算化来进一步加大“乡管”程度，同时通过完善村干部内控体系和加强民主理财来确保“村用”，最大限度地让干部清白顺心和让群众明白放心，避免以往部门关系、乡村关系、干群关系的不适。这就是笔者最近提出的“村财乡管村用”模式的基本内容。这是对“村财双管”模式的进一步完善，是对“村有乡管”空想模式的真正实现。具体内容概括为“五个三”：

前提条件坚持三原则：民主自愿原则（村财委托代理要由村委会同乡镇经管站签订委托书）、四权不变原则（村集体所有权、审批权、使用权、收益权不变）、安全有效原则（村级资金、物资、档案等要安全妥善保管，做到使用和查找方便）。

改革旧制做到三取消：取消村会计，实行委托代理；取消村出纳，实行零户统管；取消手工帐，实行电算管理。

建立新制实行三代管：资金代管（采取乡镇经管站和村集体通过银行设置双印鉴来相互监管资金）；帐务代管（采取村级报帐和乡镇经管站代理记帐来分级办理业务）；档案代管（采取村级保管档案柜和乡镇经管站保管档案室来共同管理档案）。

保障运行落实三要求：

①科学设置岗位：乡镇设立领导小组、审核、会计、票据员、

档案员等机构及岗位，村级设立报帐员、民主理财小组、财务领导、支村两委、村民代表大会等岗位和机构。

②规范财务流程：严格按照如下流程示意图办理相关业务(双击查看大图)：


    说明：开支按照规定权限，由财务领导、支村两委、村民代表会议分级审批。

③发挥监督作用 ：充分有序发挥村财机构“内部监督”、村民主理财“群众监督”和乡镇领导小组“外部监督”及经管站“专业监督”的作用。

工作重点突出三严管：资金零户统管（所有资金存入乡镇经管站专户，严格实行报帐制管理）；收据专线直管（专用收款收据由县非税局发给县主管局，县主管局发给乡镇经管站直至村集体，严格按要求管理到位）；档案集中代管（各村档案集中由乡镇经管站管理，严防丢失、损毁）。

五、建立“村财乡管村用”模式的准备工作

（一）制定权威文件。县级要制定专门的规范性文件，指导基层开展工作。如县委制定村级组织运转经费保障管理办法，县政府制定“村财乡管村用”实施办法。各乡镇制定实施方案和实施细则，补充细化相关制度。

（二）层层宣传发动。各级要高度重视，层层召开会议进行宣传贯彻。县级召开专题会议，进行总动员。乡镇一级召开领导小组成员单位负责人，各村（街）支书、主任、报帐员、民主理财小组组长等参加的动员会议，村（街）召开驻村干部、支村两委干部、村民小组组长、民主理财小组成员等参加的会议，贯彻落实文件精神，部署安排工作。

（三）搞好委托代理。按照财政部和农业部《意见》，在推行“村帐乡代理”时，必须遵循民主自愿原则，同各村（居）委会签定委托代理书。各村（街）要召开村（居）民代表会议，通过由当地经管站代管资金、帐目和档案等业务的决议。委托代理书要经过村民主理财小组签字，由村（居）委会主任确认并加盖该村（居）委会印章。

（四）进行培训指导。要分层分类对业务人员进行培训。首先应对乡镇经管站长和乡镇代理会计进行业务培训和师资培训，然后在县主管部门的指导下由乡镇经管站对报帐员和民主理财小组组长进行业务培训和操作训练。主要学习有关文件，明确岗位职责及相关制度，现场模拟报帐、核算、电算等操作实务，签定有关目标责任书，部署安排当前工作等。

（五）成立组织机构。县级成立“村财乡管村用”工作领导小组及办公室，县长为组长，主管副县长、纪委书记等为副组长，纪检监察、组织、民政、财政、审计、经管等部门为成员，办公室设县经管局内。乡镇一级成立相应的组织机构。乡镇经管站和村（街）按照要求设置有关机构及工作岗位。

（六）做好实施准备。一是要安排有安全实用的档案室和办公室等设施；二是要配备有专用电脑、财务软件、打印机、U盘等设备；三是要准备好专用印章、专用收据、专用凭证等财务工具。

（七）及时开设专户。按照要求准备好开户资料，及时到银行或信用社开设村集体资金专户，由乡镇经管站对村集体资金实行“零户统管”。

（八）建立健全帐目。一是各村（街）要全面结好帐，报好帐，做好帐。二是要办理好各单位同经管站的帐目、资金移交和各单位原出纳同报帐员的移交，将所有旧帐收集到经管站整理封存，将所有资金存放到专户。三是各单位要建立 “现金日记帐”和经管站建立“银行存款日记帐”，以便今后对帐和查帐。四是经管站要将各单位帐目录入电脑，建立“电子帐”，并用U盘备份。

（九）组织督促落实。县领导小组及时组织成员单位对各乡镇建立新制的准备工作进行一次专门的督促检查，发现问题立即督促整改到位，使新制尽快建立和运行起来。

六、确保“村财乡管村用”体制正常运转的长效机制

（一）列入目标考核。主管部门应把这项工作列为全年工作重点，在同基层站签订的全年工作目标责任书中加大比分和处罚力度，还可将这项工作单列，签订专门的工作目标责任书。基层站同村（街）报帐员要签订更为具体实用的目标责任书，同年终考核和工资补助等挂钩。各级党委、政府在综合性工作目标责任书中要明确和突出这项工作，尽量加大比分和明确奖惩措施。

（二）加强指导协调。领导小组对整个工作进行指导协调，妥善处理好各有关部门有关单位关系、乡村关系和干群关系，对重点单位和落后单位进行现场指导督促。各有关部门从自身职能出发，加强监督，相互配合，协调有序地开展工作。主管部门积极开展工作，发现问题，及时妥善解决。

（三）组织重点督查。体制建立后，领导小组要对建立情况进行跟踪督查，注意抓典型，建设现场，以点带面规范工作；同时督促整改，逐步消除死角，改变乡镇发展不平衡的状况。今后，要对体制的运行情况和制度的执行情况进行深度督查，不断推进和规范工作。

（四）不断完善制度。乡村根据上级文件和结合实际补充细化定期报账、印鉴保管、备用金支取、银行对帐、目标管理、内部管理等制度。县主管部门要不断加强调研工作，制定详细完备的人员、收入、财产、开支、债权债务、专项资金等管理制度和结帐、报账、核算、检查、公开、审计等操作规范，确保资金安全有效，帐目规范齐全。

（五）常抓队伍建设。一是要理顺农经体制，争取尽快启动农经体制改革，或积极参加乡镇体制改革。二是要强化基层站责任，采取站长负责制，抓好政治学习，促进内部管理。三是要继续分层分类对基层站长、乡镇代理会计、报账员、民主理财小组成员进行业务培训，提高职业规范意识，倡导爱岗敬业精神，逐步实行凭证上岗。

（六）深度推进技改。实践证明，“技改”和“体改”的同步更能加快规范的步伐，促进改革的进程。县级要尽快建成专用局域网，通过局域网全面监控、检查各代管单位的资金帐目情况，做到随时能把全县各村（街）财务“了如指掌”，及时、全面、准确地为领导提供动态信息。

（七）经常检查审计。主管部门要加强日常监督，严格执行规章制度，发现问题，及时处理到位。特别是要按照规定对违规报帐、违规入帐、违规收款、违规开支和挤占挪用侵占资金等进行严肃处理。乡镇经管站要做好事前帐前审核、审查、把关、监控工作和事后帐后公开、清理、审计、息访工作。县主管部门要做好定期和不定期检查、督查、审计、考核、调研工作，特别要做好专项审计、财务复审、信访督查工作，确保资金安全有效、专款专用，促进农村稳定、和谐和发展。