国有资产管理体制改革之任务与目标（下）

国家预算与公共预算、社会保障预算、国有资本预算关系图

公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算三者关系图

    近年来，烟草行业大力推进全面预算管理工作，加强对预算编制、执行、监督、评价的全过程控制，努力实现国有资产保值增值。9月22日至10月28日，烟草行业分四期举办了全面预算管理基层企业培训班。图为培训班现场。

通讯员 李莉摄

进一步发展和规范产权交易市场

    实现战略性重组的首要前提条件是国有存量资产能够自由进入市场流动，这就需要有国有资产顺畅流转的具体载体、重组的运行载体——产权交易市场。但从目前实际运作情况看，产权交易机构在组织形式、交易方式、经营手段、交易内容、操作措施等方面，还不能满足经济结构调整和布局的要求。当前存在的主要问题有以下几个方面：
　　一是法律地位尚不明确，监管体系不健全。
　　2004年2月国资委联合财政部颁布了《企业国有产权转让管理暂行办法》，使产权交易在全国范围内有了第一个指导性框架。在此之前，各地已根据自身情况制定了产权交易的法规、政策，明确了交易市场的范围、原则。但产权交易所缺少一部与《公司法》权力等同的法律来明确其地位，并对交易中的违规行为做出法律裁决。到目前为止，还没有一家专门的全国性监管机构对产权交易市场实行监督管理。
　　二是设立无统一标准，全国性市场难以形成。
　　各地交易市场均由地方政府批准设立，对设立标准没有统一规定。一些地区甚至设立了三家交易所。从全国范围看，产权交易市场发展水平不齐，交易项目不同，交易规则不统一。不少地方政府从本地区利益出发，既控制本地资金外流，又努力吸引外来资金，致使各产权交易所缺乏联合的原动力和必要的技术前提。全国统一的产权交易大市场难以形成。
　　三是业务范围狭小，市场功能不完善。
　　产权交易市场从产生至今，产权交易的商品品种主要是非标准化的实物资产，业务范围的狭小使得产权交易市场如同一个功能不完备的并购市场，这限制了市场发现价值功能的实现。与产权交易真正的功能相比，产权交易机构在交易运作过程中只起到了交易鉴证功能，功能的不完善很难吸引市场中潜在买家与卖家的注意力，这在很大程度上制约了产权交易市场的发展。另外，缺乏启动资金的支持与保障，出资人不明确、不到位的问题也是使产权交易市场的“春天”迟迟未来的主要原因。
　　四是信息披露制度无统一标准。
　　由于缺乏监管机构，市场要求交易企业披露的信息内容、形式、范围等没有统一的标准格式，实践中往往出现信息不能完全公开的情况，加上重要企业信息被隐匿而形成暗箱操作，使得进场交易成为走形式。没有实现市场对价格的发现功能，也就不能从制度上保证国有资产在产权交易中的保值增值。
　　五是国有资产进场交易保障机制尚未全面形成。
　　对于国有资产必须进场交易的看法并不完全一致，大体有两种意见：一是反对，认为产权交易市场不应该靠政府的行政保护和垄断地位去发展，而应该靠自己的优质服务吸引客户；二是支持，认为在产权交易市场还难以完全依靠自我力量发展的情况下，必须先运用政府的影响力把市场培植起来，再逐步减少政府的介入，发挥市场机制的基础性作用。从目前的实际情况看，场外交易量大大超过场内交易量，这是亟待解决的问题。
　　六是没有全国统一的统计标准。
　　对产权交易额的统计，国家还没有统一的标准，行业内也没有统一的约定。另外，由于产权交易市场发展迅速，人才的培训和认证工作显得相对落后，监管机构的缺乏使得对咨询、评估、法律等专业中介机构的管理、认证工作没有跟上。各地市场的管理水平差异很大，增加了交易市场的生存风险。
　　根据调整国有经济结构和加快国有企业改制步伐的要求，应进一步发展和规范我国产权交易市场。
　　第一，尽快明确产权交易市场的发展方向。
　　国有企业产权进场交易的过程,实质上就是产权关系清晰化、产权主体多元化、单一所有制企业股份化的过程。产权交易市场的业务范围也将向为标准化的股权转让服务扩展，使产权交易市场逐步融入中国多层次资本市场体系，形成真正意义上的非公开权益性区域资本市场。
　　第二，积极为产权交易市场的健康发展创造良好的外部环境。
　　在我国的特定经济环境中，特别是特殊的历史背景下，产权交易市场多是由政府或政府职能部门投资设立。政府推动不等于政府直接投资创办，更不是直接参与经营，而是在充分发挥市场机制基础性作用的前提下，政府有度、有效地发挥行政协调、行政干预的功能，尽可能地弥补市场功能的缺陷，为产权交易市场的发展营造一个良好的环境。
　　第三，建立健全产权交易机构市场化运作体制。
　　建立“政府监管、市场化运作、企业化经营”的产权交易体制是一项十分紧迫的任务。要将政府与交易所的关系由行政隶属或主管转变为业务监管与被监管的关系。产权交易市场采取哪种体制并不重要，是否以赢利为目标也不重要，最重要的是保证产权交易市场的公开、公正、公平和中立原则，按照市场原则进行运作。因此，应当赋予产权交易市场更广泛的责权，使其自行负责上市审批，不设额度制度，并承担相应的风险和责任。同时，积极推行会员制或交易商席位制，会员的组成包括投资机构和中介机构。尽快建立产权交易同业协会，加强自律性监管，强化行业协会对防范风险的作用。
　　第四，抓紧补充完善产权交易市场的各项功能。
　　加入WTO以后，我国经济运行规则逐步与国际接轨，建立多层次的资本市场的条件日趋成熟。建议以试点方式，选择几家运作规范、成交活跃的产权交易所，在可控的专业投资机构范围内，对中小型科技企业的产权，以适度拆细、适度连续方式进行交易，试点成熟后再推广到其他市场，推动产权交易方式向国际惯例靠拢。同时，进一步完善产权交易市场的价格发现功能，在加强监管、依法治市的前提下，逐步放宽对国有资产转让价格的限制，不将评估价格作为国有资产转让价格的底线，承认产权交易市场形成的国有资产交易价格是公允价格。
　　第五，及早构建对产权交易市场的双层监管体系。
　　国资委作为产权交易市场最大且最主要的买家与卖家，在产权市场的起步阶段，可以作为培育和规范市场的主体，实行对市场的监管职能。当产权市场步入良性发展轨道时，可逐步将政府直接监管变为行业自律性监管。第二层监管应由全国产权交易机构发起，成立全国性产权交易协会，加强自律性管理，促进市场规范建设，提高行业工作水平，协助政府实施行业管理，建立有效的约束监管机制，保护交易双方的合法权益。
　　第六，着手整合重组全国产权交易机构。
　　目前，我国产权交易所的设立无章可循，不仅造成资源浪费、成本提高，而且引起市场的混乱和无序竞争。因此，建议各地政府，主要由国资委负责，对已经成立的交易所进行清理、重组、整合。在交易所重组过程中，注意发挥各类基金、风险投资机构、担保机构、资产经营机构等中介组织的作用，从多方面增强交易所服务职能。
　　与此同时，积极推动产权交易所全国联网、联合，加速形成中国产权交易统一市场。第一步，可在平等互利、信息共享的基础上，使各交易市场联网，实现信息平台的功能；第二步，可在统一规则与业务标准的前提下，建设互动式网络交易服务平台；第三步，研究制定《产权交易法》及相关配套政策，同时制定和完善相应的配套政策措施。国有产权交易转让，涉及企业的资产、债权债务、职工安置、企业后续发展、价格确定，特别是土地处理、金融债权安全、税务等多方面问题，需要政府多个部门如国资管理、土地管理、劳动保障、工商、税务等部门协调配合。任何环节出现问题都会影响到规范操作和交易成功。

建立国有资本经营预算制度

　　在现有的体制框架下，以落实出资人职责为重点，做好建立国有资本经营预算制度的相关工作,在实际探索中率先突破原有制度的体制性缺陷并不断完善，已经迫在眉睫。
　　（一）加快建立国有资本经营预算制度，有利于国有经济的布局和结构调整。
    加快建立国有资本经营预算制度，有利于加快行政管理体制改革。国资委作为履行国有资本出资人职责的特设机构，其基本职责应定位为对国有资本的监督管理，包括国有资本的产权监管、运营监管和国有资本总量与结构的调控管理，但不能直接干预企业的生产经营活动。国有资本经营预算反映的是预算期内国有资本经营的目标，是国有资本经营计划的财务安排，是国资委充分履行出资人职责，发挥出资人职责作用的基本内容和手段。
　　加快建立国有资本经营预算制度，有利于实现国有资产的保值增值。国有资本所有权和经营权随着国有企业的改组和改制实现分离后，政府与国有企业经营者之间就形成了一种产权上的“委托—代理”关系。由于没有最能反映代理者经营业绩的资本预算制度，代理者有可能存在损害所有者权益的“道德风险”。其中，税后利润不上缴，是分配关系没有理顺、“59岁现象”不断产生的制度缺陷之一。为了预防这类情况的发生，必须建立国有资本经营预算制度，以便对国有资本经营活动进行综合收益分析。
　　加快建立国有资本经营预算制度，有利于实现产权主体多元化，加快国有企业的改制步伐。从当前各地的企业改制的实际情况看，突出的问题表现在资本金注入和改革成本不足。建立国有经营预算制度，可以充实国有资本金、改善资产负债结构，是使企业真正成为市场主体的客观需要。
总体上讲，一个负责任的出资人机构就是要通过建立国有资本经营预算制度来充分履行出资人的职责，从而使分散的、部门所有的、企业占有的国有资产，真正成为国有的、全民的。
　　另外，加快建立国有资本经营预算制度，有利于坚持和完善基本经济制度。国家通过国有资本的收取、投资、监管，直接调控国有资本的配置和运行，不仅能优化国有资产的规模、结构和运行状态，而且能够根据国家产业发展战略正确引导社会资本的流向，向“两国两重一新一特”（关系国民经济命脉和国家安全的、新的、特殊的）产业和行业集中，从而充分发挥国有经济对国民经济的主导作用。
　　还需要说明的是，建立国有资本经营预算也是深化财政体制改革、促进复式预算制度不断完善的客观需要。我国的国情决定国家财政必须建立起包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度，以进一步增强财政宏观调控能力，强化预算约束。
　　在实际工作中，如何编制和管理国有资本预算主要涉及以下三个方面的内容：一是预算编制主体的确立问题，即谁来编，也就是如何处理好国有资本经营预算与公共财政预算的关系；二是合理选择编制国有资本经营预算的起点，即怎样编，也就是完善国有资本经营预算的决策和管理；三是改进和完善国有资本经营预算的法律环境，即如何管，也就是建立一种什么样的法规体系来监督和管理国有资本经营预算。
　　（二）尽快明确国有资本预算编制主体，妥善处理国有资本经营预算与公共财政预算的关系。
    根据国资委的“三定”方案，通过建立现代企业制度推动国有企业改革，通过建立国有资本经营预算制度推动产业结构调整，通过规范产权交易制度来强化国有资产保值增值，通过创新体制机制来提升国有企业的竞争力，所以，国有资本在国民经济发展的定位主要是培育大企业大集团，进而构建国家竞争力的平台，控制国家资源，强化转轨时期国民经济的影响力和带动力，通过建立现代企业制度提升国有资本的运营效率。
    公共财政与国有资本在国民经济发展中定位的不同：一是公共财政要满足社会的公共需要，国有资本主要体现在效率提升和保值增值上。二是公共财政要立足于非赢利性，而国有资本要以赢利为目的。三是收入行为模式不同。公共财政和国有资本经营预算的收入管理要以法制为基础。财政的收入来源主要是税收，国有资本的收益来源主要是投资收益。四是财政支出和使用是直线方式，其考核的标准和方式与市场经济中的国有资本通过投资产生收益的循环体系不同。
    就编制体制而言，国有资本编制预算的编制主体仍应为国家财政部门，并纳入各级政府财政预算管理，同财政公共预算一并报请本级人民代表大会批准后执行。
    就具体程序而言，国务院委托授权国务院国资委作为国有资本经营预算的编制主体，负责编制中央国有资本经营预算草案，报财政部汇总（汇总也是一种审核方式），财政部连同公共预算、社保预算等汇编成政府总预算呈报全国人民代表大会审批。地方各级人民政府的国有资本经营预算由当地人民政府财政部门代表政府，委托授权同级国有资产监管部门编制并报由财政部门，连同公共预算汇编成政府预算呈报同级人民代表大会批准执行。
　　就编制机构而言，以国资委为主体编制国有资本经营预算是国资委履行出资人职责的一项新工作。国有资本经营预算不能套用企业经营预算格式，也无法采用公共预算格式。应及时总结地方的经验和做法,进一步加强与有关部门的沟通，尽快建立健全国有资本经营预算制度。
　　（三）合理选择国有资本预算编制模式，完善决策和管理。
　　国资委作为依法履行出资人职责的政府特设机构，享有资产收益、重大决策和选择管理者等权益，理应承担国有资本经营效益，以及国有资本的收益、分红、预算、分配等职能。根据各地的实践探索，可先设立国有资本收益专户，健全国有资本预算体系，以监督管理国有资本收益的收缴、分配和使用。国有资本的收益使用应按照建立统一国家财政的需要，一般应用于特定行业和企业的再投资，从而实现“税保国家财政，利活国有经济，费养社会保障”的改革目标。
　　1.明确国有资本经营预算的编制目的。编制国有资本经营预算现阶段应达到以下目的：一是加强对国有资本的整体规划和调控，进一步规范国有资本管理、监督、营运主体之间的关系，实现国有资本收益的最大化；二是进一步明确和落实国有资本出资入的收益权，完善收益分配的管理程序，维护国有资本出资者的合法权益；三是强化国有资本营运的过程监控，反映国有资本经营过程、结果，以及经营效率的财务信息，加强国有资本经营收益的管理，提高资本营运质量；四是形成一套既符合国有资本管理需要又能体现国有资本营运机构内部规范化运作的制度及程序。
　 2.坚持国有资本经营预算编制原则。编制国有资本经营预算的原则概括起来为“量入为出、收支平衡、分级编制、保值增值”。具体来说有以下几点：一是遵照国家经济发展目标、战略及政府政策法规；二是分级编制。在国有资本经营预算的编制上，应采取由中央和地方人民政府分别编制中央和地方国有资本经营预算的做法；三是量入为出、收支平衡。如果国有资本经营预算支出超过了相应的预算收入，实际上是超额使用国有资本的经营收入，使下一预算年度的国有资本经营预算目标难以完成；四是突出重点、兼顾一般。在编制国有资本经营预算支出，对关系国计民生的重点项目、主导产业的投资应优先安排，突出重点。
　　3.界定国有资本经营预算收支内容。国有资本经营预算收入是指国有资产监管机构、国有资产营运主体及其权属企业对经营性国有资产进行投资经营和产权运作所产生的收益，包括四方面内容：一是国有资产收益收入；二是公共预算转入，包括转入国有资本经营预算的结余、专项投资或其他转移收入；三是国内外债务收入；四是其他国有资产经营收入。
　　国有资本经营预算支出，主要用于国有资本的再投资和再发展：一是国有资产收益安排的支出；二是基本建设支出和国家专项建设基金支出；三是国有企业挖潜改造支出；四是科技三项费用支出；五是国内外建设借款还本付息支出以及其他支出。
　　（四）改进完善国有资本经营预算的法律环境，真正建立国有资本有人负责的体制机制。
　　第一，要明确监管程序和责任。一是国资——财政——政府——人大的程序关。二是审计、监察等专职部门的专职关。三是内部运行机制关，投资委员会、专家委员会以及票决制等。
　　第二，要把国有资本经营预算立法纳入预算法和企业国有资产法的立法框架中，加快国有资本经营预算的制度化和法制化建设。根据预算法，我国政府复式预算改革的目标是逐步建立由公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算体系。
    第三，要抓紧修改完善预算会计制度。随着社会主义市场经济体制和财政预算管理制度改革的逐步深化，现行预算会计制度的不适应性日益突出，如会计核算的内容较窄，会计核算以收付实现制为基础有一定局限性等。因此，现行预算会计制度必须相应进行修改，使国有资本经营预算切实反映国有资本运营的真实情况。
　　第四，要建立国有资本经营预算的相应配套措施。一要按市场要求建立国有资本投资、经营体制。二要及时发现并解决实施国有资本经营预算过程中出现的矛盾。

积极完善县一级国有资产监管和营运体制

　　根据各地的探索和实践，明确县级国有资产监管和营运体制改革的基本方向：“统一组织领导，集中监督管理、专职机构运作、优化配置资源。”
　　统一组织领导。政府履行出资人职责，增强党的执政能力，可以比照山东省东营市东营区的做法，由区委、区政府共同组建国资委。这实际上是“国家统一所有，分级履行出资人职责”的改革原则在县一级政府的具体体现。
　　集中监督管理。县一级国有资产的量不是很大，管理范围可以大一些，经营性资产、事业单位资产和资源性资产三类资产都应集中监管。
　　专职机构运作。大体有以下五种途径：一是授权已有的国有资产管理公司，由地方政府直接授权其出资的投资公司或企业集团公司经营国有资产；二是由上级（省、地市）政府国有资产监管机构的派出机构分别管理所属下级（地市、县）政府数量较少的国有资产；三是由下级（地市、县）政府委托上级（省、地市）或平级（仅限地市）政府的国有资产监管机构代管其国有资产；四是由地市或县级政府委托有资质的信托机构代管其国有资产；五是在经委或财政部门成立专门的机构，成为履行出资人职责的法律主体和责任主体。
　　优化配置资源。一是立足于盘活存量资产，由监管国有企业变为监管和营运国有资产，通过体制和机制的创新，把分散于一家一户的各类资产集中起来，实行统一管理、集约经营。二是将闲置的国有资产进行统一整合，对外担保、抵押、招标，确立合作银行，搭建投融资平台。三是行使政府的采购职能。四是努力实现产权多元化。
　　总结企业改制改组的实际经验，依据有关法律法规和政策规定，县级国资改革的企业改革可以在工作中加大以下八个方面的力度，积极实现企业投资主体多元化：
　　第一，发展和吸引非国有产权主体。当前要着力在放宽投资领域、拓展融资渠道两个方面下功夫。
    第二，积极引进和利用外资外商。在继续引进国外资金、先进技术的基础上，大力引进和利用境外资本以直接投资方式并购境内企业的股权或资产。
    第三，培育和发展各类基金、资产管理公司和信托机构、经纪公司、证券公司等机构投资者，通过投资、控股、参股、委托代理、债转股等方式，形成对企业的多元持股。
    第四，支持和鼓励个人向企业投资入股。要抓紧处理和完善过去职工集资入股，自然人入股的相关政策和法规。
    第五，激励和帮助经营管理者向企业投资入股并持有大股，重点是解决投资入股中的资金来源、特殊贡献如何设定等问题。
    第六，建立和完善职工持股会。当务之急是明确职工持股会的法律地位，修改制定有关法律法规。
    第七，改进推动知识、专利、技术和管理等无形资产作价入股，尤其是经营管理作为要素参与收益分配的具体途径和测算办法。
    第八，鼓励和促进公有产权之间的互相参股入股、交叉持股，特别是金融资本与产业资本的结合。