有关我国现行房地产税收制度改革的思考

    摘要：房价的上涨使人们越来越关注房地产税收制度。我国现行房地产税收制度在税制设计、税收征管等方面都存在一系列问题，难以适应房地产市场的健康发展，因此应大力推进房地产税收制度改革，完善税制、开征物业税和提高房地产税收行政效率，以使其能有效调控房地产行业，实现税收政策目标。
 
    关键词：房地产税收制度；改革；物业税
 
    房地产税收制度是我国经济体制的重要组成部分，不仅指导着房地产税收的合理征纳，而且对调节房地产市场秩序、规范房地产行为起着重要作用。我国现行的房地产税收制度是在1994年实行税制改革的基础上形成的，曾指导房地产行业繁荣发展，对促进国民经济增长起至关重要的作用。但随着经济形势的转变，我国房地产市场中出现一些突出问题，如房价猛涨、投资过热、低买高卖、土地闲置等，这一系列问题我国现行房地产税收制度已很难对其进行调控和干预，因此对房地产税收制度进行改革势在必行。
 
    一、我国现行房地产税收制度
 
    我国现行的房地产税收制度从税费的角度上看，主要涉及12项，包括土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、固定资产投资方向调节税、营业税、印花税、城市维护建设税、企业所得税、个人所得税和教育费附加，其中固定资产投资方向调节税自2000年初暂停征收。另外，在现有的房地产税制中只有城市维护建设税和教育费附加是外商投资企业和外国企业不需缴纳的，其他税种在2009年已实现内外统一。房地产税收具体分布在土地使用权的取得和房地产的开发、经营和保有环节。土地使用权取得环节涉及的税种有企业所得税（或个人所得税）、营业税、印花税、城市维护建设税、教育费附加、土地增值税、耕地占用税。房地产开发商在开发环节缴纳的税种主要有营业税、企业所得税（或个人所得税）、城镇土地使用税、土地增值税、城市维护建设税、教育费附加。在房地产经营环节，房地产开发商缴纳的税种主要有营业税、土地增值税、企业所得税（或个人所得税）、城市维护建设税、教育费附加、印花税、契税等。在房地产的保有环节，若自用房屋，缴纳的税种主要有城镇土地使用税和房产税；若出租房屋，缴纳的税种主要有营业税、房产税、企业所得税（或个人所得税）、印花税。
 
    二、我国现行房地产税收制度存在的问题
 
    （一）税种繁多，税费混杂
 
    我国房地产税收制度税种繁多，重复征税，在同一环节征收多种税收，同一种税收又存在多种环节。如以土地为课税对象征收耕地占用税和城镇土地使用税；对房屋租金收入，既征收5％的营业税，又征收12％的房产税；对房地产产权转让收入既征收营业税，又征收土地增值税；对房地产产权转让环节时所签订的产权转移书据，双方既缴纳0.05％的印花税，承受方又要缴纳契税。同时，房地产市场税费体系混乱，以税代费、以费挤税现象普遍。如城建税实际上是为补充城市维护建设资金而向对从事生产、经营取得收入的单位和个人征收的一种费。另据调查显示，在房地产开发的整个过程中，税收为建筑成本的9％，而各种费用高达41％；2005年山东房地产开发费用支出最高占到三分之一，费挤税现象严重。税种繁多、重复征税、多层收费使房价上涨趋势严重。
 
    （二）计税依据不合理
 
    我国部分税种的计税依据不合理。对经营自用部分的房产税是以房产原值扣除10％-30％的余额为计税依据，城镇土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据。这两种计税依据未体现房地产的时间价值和土地的级差收益，房地产税收收入无法随着房地产的增值而增加，不能起到税收政策目标。另外，我国的土地出让制度不合理，我国目前的土地出让制度是土地批租制，根据土地用途期限分为40年到70年不等，这种一次性支付几十年税费的制度一方面加大房地产的建设成本，提高房价，另一方面又造成政府“寅吃卯粮”的现象，不利于土地资源的合理利用和城市的可持续发展。
 
    （三）征税范围过窄
 
    部分税种的征税范围过窄，阻碍市场主体的公平竞争，同时导致税源流失。如房产税和城镇土地使用税征收范围都仅限于城市、县城、建制镇、工矿区，不包括农村土地。随着城市化规模的日益增大，大量开发商将新增项目建在距离城市较近的农村，占用我国有限的耕地面积。同时房产税在城市免税范围过大，个人所有非营业用的房产都属于免税范围。
 
    （四）重流通，轻保有
 
    在现行房地产税收制度下流通环节税种较多，税负较重，而在房地产的保有环节税种较少，税负较低，且部分税种的免税范围过大。资料显示，在房地产的流通环节，税负水平已达到30％-40％。这种重流通的局面一方面造成房地产的合理流通受限，使新建商品房价格上涨，另一方面又助长了房地产的私下交易，阻碍房地产市场的健康稳定发展。而轻保有的局面使投资者不必为保有房地产而纳税，造成房地产资源的浪费。
 
    （五）税收行政效率低下
 
    税收行政效率可理解为以较少的税收成本获得较多的税收。现行房地产税收制度行政效率低下，主要表现在以下几个方面：
 
    第一，税收立法层次低，稳定性差。目前有关房地产税收的实体法律仅有《中华人民共和国企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》，其他都是行政法规和规章，权威性低，稳定性差。
 
    第二，部分房地产税种设计不合理，操作烦琐。如1994年初为抑制房地产炒作而开征的土地增值税，该税对增值额的规定十分繁琐，加上房地产开发销售周期较长使计税依据难以确定。同时税款征收手续复杂，不易执行，数十年来该税几乎流于形式，税款征收额较少。
 
    第三，税收征管配套措施不健全。如房地产产权登记制度不完善，不可避免存在着许多私下交易，使税源减少。同时，与房地产税收紧密联系的房地产价格评估制度在我国发展很不成熟，一方面缺少适合我国国情的完整的理论体系和方法，另一方面税务部门内部现有的房地产评估机构和人员素质不够高，难以适应税收征管的需要。
 
    三、对我国现行房地产税收制度改革的思考
 
    （一）取消、完善部分税种
 
    1、收费项目规范化。我国现行房地产税收制度中存在着大量收费现象，其中大部分属于不合理收费，影响房地产市场健康稳定发展。取缔不必要的收费项目，将必要的收费项目纳入税收管理，促进收费过程的公正严肃性。
 
    2、取消土地增值税。在房地产开发环节需要对增值额征收土地增值税、企业所得税，这两种税收重复征税，不符合税收中性原则，并且加大房地产开发商建筑成本。同时土地增值税操作复杂，每年征收额较少，造成税收行政效率低下，影响税务机关的公信力，建议取消该税，减轻交易环节的税收负担。
 
    3、合理调整城市维护建设税和教育费附加。现阶段我国税种中只有这两种税种是内外不统一的，应尽快统一内外资企业和内外籍个人的城市维护建设税和教育费附加，促进市场主体的公平竞争。城建税是为提供城市维护建设资金而开征的，不是一个独立的税种，以附加税的形式出现，计税依据为增值税、消费税、营业税三者实际缴纳的税收之和。建议将计税依据改为三税应缴税收之和。同时将目前地区实行的差别税率改为幅度税率，地方政府可根据当地经济情况进行调整，使税率更加灵活。
 
    4、耕地占用税。耕地占用税是以实际占用的耕地面积为计税依据，实行定额税率从量征收的办法。建议考虑耕地的质量等级、肥沃程度、地势条件、潜在价值、单位面积年产值、使用年限等因素设置新的计税依据，并适当提高税率，以促进耕地资源的节约使用。
 
    （二）合并税种，开征物业税
 
    在房地产取得阶段，将印花税并入契税；在经营阶段，保留企业所得税（或个人所得税）、营业税、城市维护建设税和教育附加；在保有阶段，将房产税、城镇土地使用税以及一些费用合并为物业税。
 
    1、物业税征收的意义。第一，优化现行税制。有利于消除现行税制重流通、轻保有的弊端，加速房地产市场的流通，抑制房地产的投资和投机需求。第二，促进房地产行业的竞争。物业税将现行房地产税收制度下一次性缴纳的税费分期缴纳，使房地产开发商在开发阶段的筹资成本和风险大大减少，降低房地产产业的壁垒，有利于吸引更多的开发商进入，促进行业繁荣发展。第三，有利于政府职能转变。在物业税的条件下各届政府分摊土地使用权出让收取的税费，这将导致本届政府的税费收入大幅减少，其为增加税收收入，必然会提供更好的公共服务，有利于投资环境和生活环境的改善。
 
    2、物业税的设计。物业税的纳税人为在我国境内拥有土地使用权和房屋所有权的单位和个人，课税对象为土地和房屋，税率应该在0.84％-0.1％之间。物业税的征税范围应包括市区、县城、建制镇、工矿区和农村，同时个人自住房地产应纳入征税范围。物业税的计税依据应为房地产市场价值，该办法符合国际惯例，税额随着不动产价值的升高而增加。同时，由于物业税首次征收，可采取循序渐进的方法，先从商业房地产改革开始，逐步过渡到一般性质的房地产。
 
    （三）提高税收征管效率
 
    1、完善税收立法。在我国税收立法的实践中，立法机关制定的税收法律较少，行政机关占了主导地位，税收法律规范的效力层次普遍偏低，大多以规章立法的形式出现。我国房地产税收制度处于税收法律体系的大环境下，不可避免具有立法层次偏低的弊端，应尽快完善税收立法。第一，尽快制定《税收基本法》。《税收基本法》是税收法律体系中的母法，指导约束各种税收法律、法规、规章，对税收领域最基本、最重要的问题起规范作用。第二，将现行税收体系中较完善的税收规范性文件通过立法程序上升为法律或行政法规，提高税收法规的权威性。
 
    2、健全税收征管的配套措施。第一，加强房地产产权登记制度。房地产产权登记是房地产税收课征的基础，首先，建立土地信息数据库，对土地基本情况进行登记；其次，实行房屋和土地产权合一制度，保证对房地产交易全面课税。第二，完善房地产价格评估制度。目前国际上通用的评估方法有成本法、市场比较法和收益法，各种方法都有优缺点。应尽快探索适合我国国情的理论体系和方法，并加强税务人员的培训。第三，继续推进房地产税收一体化。“部门协作、信息共享、先税后证、以票控税、源泉控管”是房地产税收一体化的实施要点。其在我国取得了阶段性成果，但各税务部门之间协调不够畅通，效率低下，应继续推进并优化其在我国的发展。
 
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    （作者单位：河南大学经济学院）