巨灾事件应急管理技术思考建议

对这次汶川地震灾害的应急救援活动中暴露的问题进行了公共安全应急管理属性方面的分析，在对我国应急管理体系建设进行回顾和应急管理理论研究现状进行梳理的基础上，探讨了面临的基础理论问题和实践效用问题，并归纳了其中亟待解决的关键技术问题。
2008年5月12日14时28分，汶川发生里式8．0级地震，震中烈度为11级。这场特大的地震灾害造成的死亡人数之多，财产损失之大，影响范围之广在我国地震史上实属罕见。而我国的应急理体系在此次巨灾面前成功地经受住了考验，并呈现如下特点。
    第一，建立以行政首脑为核心的高效指挥机制。第二，国家应急力量主导应急救援全过程。第三，社会民间资源与国家力量主动协同。第四，灾情信息的公开和透明增强了国家整体的抗灾能力与信心，彰显了信息沟通在灾害应急中的重要作用。第五，现代科技与现代装备的应用凸显了当代灾害应急救援的特点与发展趋势。
此次巨灾应急救援中也暴露了一些问题，对我国的应急能力与管理技术提出了重大挑战。
    其一，震灾之后，应急预案迅速启动，然而巨灾下各类应急预案在预见性、时效性等方面暴露出来的问题给预案的实施带来了严重挑战。
    其二，为了全面应对震灾和协调军、地、民各方救援力量，在救灾指挥中设立了若干多层次的临时管理机构，由于灾情的紧急和非常态管理的要求，这些机构在协同救灾中出现了行动无序和资源调配的低效率，给我国正在建设的应急管理体制提出了挑战。
    其三，震灾后的通讯设施全部被毁导致通讯中断，严重影响了救灾的有效进行，这给建立在现代信息技术之上的行政管理系统和救援力量动员方式提出了挑战。
    其四，应急通道的全面中断，应急物资总量匮乏与多品种物资供给不均衡之间的矛盾，使得应急物流问题如通道替代、物资调配、物资替代、物品储运与分拨等，成为摆在未来应急管理体系建设中的一个突出位置上。
    其五，震中区的灾区社会管理问题凸显。数十万的军队与武警、专业救援队伍、志愿者等需要专门的后勤支持，同时，数十万受伤灾民的医疗救助，还有数百万灾民的栖地安置，后续的灾民渡夏过冬问题将带来一系列的社会管理难题。
其六，巨灾应急救援涉及到突发公共事件的监测、预测、报警、应急救援、次生灾害控制、善后和灾后重建等诸多环节，这些环节表现了应急管理的长期性特质，也预示着巨灾后的非常态应急管理与常态下的政府管理将交叉共存，这对于我国各级政府的执政能力提出了挑战。
    上述问题仅仅反应了我国巨灾事件应急管理中的某些问题，显然，这些问题需要各级政府的理政智慧，也需要应急理论研究上的支持，需要专业应急技术的支撑。为了明晰和理顺我国巨灾应急管理的理论和相关技术存在的问题，从而指导我国公共安全管理理论和实用技术的研究发展，有必要先对我国重大公共安全事件的内涵进行界定，并对我国的应急管理体系建设的历程进行梳理与总结。

一、重大公共安全事件的内涵

    重大公共安全事件，是指其发生具有极大的不确定性，发展途径和演变规律不确知，灾害程度难以预计，常规防治手段失效，对一个区域的生命财产和生态环境造成严重损害，对社会稳定造成严重冲击的紧急事件。重大公共安全事件一般由自然灾害、重大生产事故、公共卫生事件、社会治安事件构成。重大公共安全事件的发生具有耦合性、衍生性、快速扩散性、以及传导变异性等特征，是一种社会非常态事件，更多的表现为全新类型、全新危害特征，与常态社会下的解决方案有很大差异。
    汶川大地震是典型的罕见的公共安全事件。地震发生前，难以对其进行准确预测。地震何时发生，震级和烈度多大等极为不确定。地震发生后，将沿着何种途径扩散，会造成怎样的次生灾害，会与怎样的社会和环境因素耦合演变成新的灾害也不确知；常态的救援路径与通信技术基本失效。但是地震对汶川地区以及四JIl数市的生命财产和生态环境造成了毁灭性打击，影响四川I地区乃至全国的社会生活秩序稳定。面对此类重大公共安全事件，常规的应对方法和手段不足以解决问题，需要整个国家资源和社会资源上下协同，倾力合作，共同应对。
    近年来，我国的社会发展在加速，但固有的自然条件，不断复杂化的社会经济过程，以及新时期利益关系的错综复杂，使社会不稳定因素增多，新情况新问题层出不穷，造成我国重大公共安全事件形势严峻，每年事故死亡约2O万人，经济损失达GDP总量的6 。而突发事件带来的时间紧迫，资源紧张，决策体制复杂，利益冲突，信息不完备，心理压力，事件演化和衍生的不确定性等特点，为重大突发公共事件的应急决策和组织实施问题的解决提出了特殊的约束。因此，基于重大公共安全事件本身的特性和我国应急管理体制的防灾减灾指向，重大公共安全事件的应急管理研究，应当是综合自然科学、社会科学等基础理论来揭示重大公共安全事件的发生发展规律，采用现代信息科学、计算机科学、安全科学、管理科学等现代科学技术手段，对潜在的公共突发事件进行监测、预测、警报、早期干预，对公共安全事件爆发后进行应急响应、联动救援、重建恢复的全过程管理的活动。

二、我国重大公共安全事件应急管理回顾

    我国的重大公共安全事件应急管理开始于2003年SARS爆发之后。这场席卷全国的公共卫生事件发生后，我国开始反思危机时刻的管理问题，并进一步认识到“各级政府在继续加强经济调节和市场监管的同时，必须更加重视履行政府的社会管理和公共服务职能，有效处置突发公共事件，切实保障公共安全”。由此，我国展开了构建国家应急管理体系的征程。
党的十六大以来，我国全面加强了应急管理工作。党的十六届三中、四中全会明确提出“要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力”。2005年国务院召开了全国应急管理工作会议，提出要进一步建立健全社会预警体系和应急机制，提高政府应对突发公共事件的能力。2006年以《国家突发公共事件总体应急预案》为龙头的106项国家预案和31个省(区、市)总体预案的出台，标志着全国应急预案框架体系基本形成。2006年7月7日，国务院印发《关于全面加强应急管理工作的意见》并再次召开全国应急管理工作会议，强调应急管理和指挥机构建设要进一步加强，初步形成了有特色的应急管理体制和管理模式。
    其后全国各省市先后开展了“十一五”重大公共安全事件应急体系建设规划编制工作。2006年1O月11日，十六届中央委员会第六次全体会议通过的“中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定”把“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险”纳入构建社会主义和谐社会的整体布局。2007年8月，国家颁布了《突发事件应对法》，逐步形成了以该项法案为核心的应急管理法律体系框架。2007年党的十七大报告中指出要“坚持安全发展，完善突发事件应急管理机制”。2008年温家宝总理在政府工作报告中指出，“要加强应急体系和机制建设，提高预防和处置突发事件的能力；加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力”，并将“进一步加强应急管理工作”作为2008年国务院57条工作要点之一。
    从历程角度总结，我国应急管理体系是围绕“一案三制”来建设的，“一案”即应急预案体系，此体系包括六个部分：一是总体应急预案；二是专项应急预案，三是部门应急预案，四是地方应急预案，五是企事业单位应急预案，六是重大活动应急预案。而“三制”则分别是指管理体制、运行机制、法制。应急管理体制方面，包括集中统一的指挥机构，强大的社会动员体系，以事发地党委和政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制，应急处置的专业救援队伍、专家咨询队伍。运行机制方面，包括监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制、分级负责与响应机制、公众沟通与动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制和社会治安综合治理、城乡社区管理等。法制建设方面，主要是依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道，并注意通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。
    从实践操作层面来看，我国近年来应急体系建设的内容主要集中于以下几个方面的内容：应急预案编制、预警监测体系建设、应急指挥平台、应急队伍和资源建设、应急教育与培训体系建设、应急恢复与重建等方面。这几方面的内容不仅需要应急管理相关理论的支持，更需要应急管理领域专业技术的支持。

三、我国应急管理的理论研究现状

    我国应急管理的理论研究起始于公共危机管理和预警管理，例如2O世纪9O年代成思危等人对金融危机方法的研究，毕大川等人对宏观经济预警与工农业经济预警的研究，佘廉等人对企业危机预警原理与方法的研究。2001年美国9．11事件之后，公共部门危机管理的研究开始进人发展期，一些课题也相继出现。中国科学院牛文元教授，北京大学丁元竹研究员，中国人民大学张成福教授：孙柏英教授，中国社会科学院马晓河和台湾空中大学洪秀菊博士，瑞典Crismart的BengtSundelius教授、Eric Ste两位博士等先后对中国公共危机管理与政府责任问题相关领域进行了深入的研究[1]。清华大学薛澜教授主持的“社会变革中突发事件应急管理”课题，其课题成果《危机管理：转型期中国面临的挑战》初步勾勒出了应急管理体系的基本框架_2]。2003年“SARS”风波之后，中国公共危机管理理论研究开始聚焦于某一个领域的研究，即从政府责任问责机制和公共服务的角度探讨公共卫生和健康领域的危机化解和保障问题_3]。从此，我国应急管理研究开始逐步深人。近几年来，我国应急管理理论研究主要是针对以下几个方面开展的。
    (一)灾害应急管理体系的建构
    我国的应急管理体制是以“一案三制”为核心构建的，针对我国应急管理体系不完善的现状，我国学者分别从建立和完善各类预案，建立健全应急管理的体制、机制、法制等各种不同角度提出相应建议。总体来看，此类研究主要集中于这样几个方面：其一，从政府的责任和权力的角度强调政府在整个应急管理体系中的核心作用。其二，从宏观上构建应急管理体系的结构框架。其三，针对不同致灾领域，提出应急预案建立的原则和策略。其四，针对不同的应急管理客体，探究其内在的发生、发展、演化规律，即机理研究。这些研究对理论界和政府部门的实践起到了重要作用。然而不足之处在于缺乏应急机制的支撑。应急管理异于一般管理，需要配套的应急机制保障应急体系良性运转。这些机制包括体系运行机制，预防预警机制，平站转换机制，资源保障机制、评估机制等 。
    (二)灾害事件应急技术研究
    应急管理具有很强的实践性。不同的致灾领域，致灾机理不同，需要不同的应急技术来给予支持。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件可以分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件四种类型。目前，我国应急管理对灾害事件应急技术的研究主要集中在对重大生产事故的应急处置研究及应急技术的初期开发上，例如对危险化学品应急技术和海上溢油应急技术的研究和开发。但是，这方面的研究缺乏重大灾害事件下的应急决策机理研究，因此关于应急资源的布局理论和技术、多点配送的资源调度理论和技术、应急联动方案动态调整方法等研究尚未成熟。
    (三)灾害事件预警理论的研究
    预警是应急管理中的一个重要阶段，其根据突发公共事件的特征，对可能出现事件的相关信息进行收集、整理和分析，并根据分析结果进行相应的事前防范和警示，从而避免事件的发生或者减少灾害带来的损失。目前重大灾害事件预警的研究思路和方法已逐步成熟，例如对于公路[5]、铁公路、铁路、水运 、民航交通灾害预警管理的研究，对于煤矿预警系统的研究，基本遵循了在揭示灾害致灾机理的基础上，对各类致灾因子进行识别、监控和诊断，并通过积极的防灾避灾措施与对策，实现对各类灾害的有效预警和预先防范。尚未系统建立对重大灾害事件演化机理与规律的科学系统理论，取得的相关理论成果还有限，特别是缺乏预警信息快速生成方法、重大灾害事件的诊断与预测、早期干预原理与方法等研究成果。
    (四)应急心理及其干预方法研究现状
    突发公共事件发生后会导致人们在心理、认知、情感和行为上出现功能失调及社会混乱，有效的应急心理干预十分必要。
我国在20世纪80年代就开始了相关方面的尝试，1994年的克拉玛依大火事件揭开了突发公共事件心理干预的序幕。目前，关于应急心理干预主要侧重于对于救助技术的技术手段和方法的研究，例如沟通技术、放松技术、疏导技术、倾听技术、引导崇拜技术与冥想静心技术、激情宣泄技术、情愿相克技术等。但关于灾难事件中公众认知的社会支持程度，易感人群与心理疾病的关联，人口学变量等对聚众行为的影响仍有待进一步探讨，关于如何通过事件相关的信息发布以及对信息发布相关因素的调整，来控制干预重大灾害事件中聚众心理产生、防止聚众行为出现的研究尚未全面展开。
    (五)应急科技创新体系研究现状
    依靠科技和管理是提高社会应对突发事件应急管理能力的重要环节。在“十一五”国家的各种科技规划中，都为公共安全领域的科技发展和管理研究设立了研究计划。在技术开发和工程实施方面，国家科技部和发改委已经分别在突发事件应急的技术研发和体系建设层面设立了相应的重大项目(例如国家科技支撑计划资助“国家应急平台体系关键技术研究与应用示范”重大项目)和建设规划予以支持，在部分领域利用已有技术初步建立了应急监测预警系统和应急信息系统平台。但是，要使这些耗费大量国家资金建设起来的技术和工程平台、系统能够更加充分地发挥应急管理作用，还亟需通过展开大型的、综合型的基础科学研究计划项目，以便更清楚地认识应急管理中的基本科学规律，为那些系统和平台结构的完善性、应对决策的科学性提供坚实依据。

四、我国应急管理研究存在的有关理论问题

    前述研究现状的归纳表明，我国重大突发公共事件的应急管理理论是相对不成熟的，应急管理领域仍有诸多的科学问题亟待解决。
    (一)缺乏应急法规与政策方面的法理研究
应急法规和政策法理的研究不足，主要体现在以下几方面：对于我国应急救援重要力量的军队和各种专业力量的介入，我国的法规缺乏关于如何处理军地协同以及多主体协同的规定；应急救援时，对医院、场馆等公共资源与水食电通等资源征用，缺乏征用规则和补偿机制；对于学校及公共场馆等特殊的大规模人群集散的主体，缺乏灾害情景下的停业(课)与疏散的自动触发响应等动态应对的规定；缺乏志愿者行为规则，缺乏公民募捐、领养孤儿等行为规范，难以规范地将社会公民的主动介入行动有效纳入到整个国家的应急救援体系当中；缺乏对巨灾保险政策的合理设定，而长期依赖以国家财政为支持后盾的灾后救济体制口 ，不利于分散灾害带来的风险；长期依赖国有资源进行应急救援，在专用装备与特种技术的市场化与社会化配置方面，缺乏相关政策方面的支持。
    (二)缺乏专业应急救灾技术及选择策略理论
    应急救援研究是一个实践性很强的领域，针对不同灾种，不同危险源，不同事件而需要不同的专业技术进行应急处置。现实实践对应急专业技术及其选择策略的渴求，显示出相关领域研究匮乏的现状。这主要体现在以下几个方面：
    第一，缺乏专业应急救灾技术的开发和系列技术产品的研究。此次汶川地震即暴露出探测、搜救、特殊通信、报警、影像识别、危险源识别等关键技术的缺乏和不足。
    第二，缺乏专业应急救灾工程装备与工具。国内缺乏对于一些专业挖掘、起吊和特种医疗设备的生产能力，原因之一在于对其技术基础研究缺乏。
    第三，缺乏现代专业应急救灾技术与传统救灾技术的合理配置研究。现代社会的应急体系是基于现代信息技术之上构建的，而巨灾往往会摧毁这些基础设施，显然，不能完全依赖现代技术而应重视传统技术包括手工方式的救援技术。因此，需要研究传统手段和现代手段如何互相补充和替代。
    第四，缺乏专业应急资源与物资的配置与替代技术。应急救援中涉及大量的物资调配和储运分拨，灾害的发生将会对常态下的储运方式和配置方式产生破坏性影响，因此，迫切需要关于应急物流中交通替代、物资替代、物品配置、均衡分拨等技术的研究。
    第五，缺乏心理干预技术的系统研究。突发事件中的极端环境条件使人民群众受到惊吓，灾后受伤灾民及其亲属产生心理疾病，特别是受灾儿童的心理康复，需要专业的和长期的心理辅导与救助。
    (三)缺乏专业应急队伍与人员的培养与教育体系
    应急救援中需要专业的技术支持，还需要专业的应急队伍与管理人员的保障。应急队伍不仅包括掌握专业技术的专业救援人员，例如专业的救援队伍，专业的疾控队伍和专业的工程队伍，也包括专业的应急医护人员和专业的应急管理人员。在我国，专业化救援队伍的缺乏始于专业化救援队伍培训机构和教育体系的缺乏；专业应急医护人员的缺失主要表现为专业医护与心理咨询专业的教育体系的缺失；而专业应急管理人员的缺乏则源于专业应急管理人员的培养和党政干部绩效评估体系的缺失。因此，建立专门的应急技术教育培训机构、健全应急专业医护和心理咨询的专业教育体系、建构以专业法规为基础的应急事件管理规则和程序、合理调配和评估应急管理干部等问题亟待解决。
    (四)缺乏减灾技术的科技研究与产品开发
    减灾是应急管理的指向之一，缺乏减灾技术的科技研究和产品开发成为制约我国应急管理的另一因素。这主要体现在三方面：缺乏基于3S技术(RS，GPS，GRS)的灾害监测与预警技术，从而限制了应急管理的关口前移；缺乏快速救援与恢复技术，导致救援窗口时间内的救援低效；缺乏报警信息传递技术与控制技术，致使信息传递过程中的失真和失效，不能有效支持响应决策的制定。

五、我国灾害事件应急的关键理论与技术问题

    我国灾害事件的应急管理还处在起步阶段，无论是理论还是实践中都存在大量的问题亟待解决。高效的灾害事件应急管理有赖于其中一些关键理论和技术问题的解决，这些关键理论与技术问是应急管理研究中的节点和难点。概括起来，我国灾害事件应急管理的关键理论与技术问题存在于以下几个方面。
    (一)预警信息的基础理论问题
    灾害事件与状态的动态信息及其多尺度获取理论、灾害事件监测的多源异构信息集成与传递理论、灾害事件预警信息的规范和标准化理论、灾害事件多源信息(正式与非正式信息)与社会系统的作用理论、突发事件应对中的信息管理控制和公共沟通决策等理论口 ，共同构成了预警信息的基础理论问题。这些基础理论问题的解决将为灾害预警信息的生成、收集、传递、处理以及决策辅助，提供重要的理论支撑。
    (二)应急资源的基础理论问题
    应急资源的组织形态理论、应急资源的选择理论、基于灾害风险的应急资源布局理论、基于联动的应急资源柔性调度理论、应急资源管理的标准制定、基于“平战转换”的应急资源征调用与补偿理论、应急资源优化技术等问题是应急资源方面的基础理论问题。这些基础理论问题需要从我国目前的应急体系建设的现实出发，运用运筹学、组织学、计算机学和决策理论等方面开展多学科的研究。
    (三)应急法理、法规的基础理论问题
    应急主体的责权分配理论问题、应急决策及救援体系的组织设计，运行机制和评估问题，应急主体多目标冲突的协同理论问题，应急主体的激励理论问题，复杂条件下大规模人群的疏散及其资源占用的法理和法规问题，成为我国应急法理和法规的基础理论问题。这些问题的理顺，将为我国应急管理活动有法可依提供支持。
    (四)应急技术与方法问题
    应急决策动态博弈技术问题，突发事件应急决策的有效性评估方法问题，事件演化和衍生情况下的应急救援资源优化配置方法问题，救援设备选型技术问题，突发事件的动态信息获取的新方法问题，应急预案动态生成理论和应急技术的集成应用方法等，都是应急技术与方法中的基础问题。这些问题的解决，将会给应急管理的微观操作提供指导。总之，突发公共安全事件的应急管理是一个复杂的体系与过程，具有多主体、多因素、多尺度、多变性的特征，包含着丰富而深刻的复杂性科学问题口 。因此，需要综合运用管理科学、系统科学、工程科学、信息科学、心理科学、灾害科学、社会科学等领域的理论与方法，在从现象到事件的孕育、发生、发展、扩散、衰减、消亡、重建的演化过程中，运用科学方法去刻画公共突发事件以及参与者的活动状态、演变过程、应急管理与决策过程等，从而推动我国公共安全科学领域持续健康地发展。