强化法律监督完善对社会弱势群体的司法保护

（参赛作品）曹建明检察长在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上指出，要大力推进“亲民检察”、“民生检察”，关注群众的诉求，切实把加强法律监督同维护人民权益紧密结 合起来。这一重要论述从践行检察工作人民性的高度，对新形势下的民行检察工作提出了明确的要求，指明了努力方向。充分发挥民行检察监督职能，切实服务和保障民生，消除在构建和谐社会中产生的不和谐因素，加强对弱势群体依法保护，既是实现社会公平正义的需要，更是构建社会主义和谐社会的现实需要。检察监督职权作为检察机关法律监督权的重要组成部分，在构建社会主义和谐社会、对社会弱势群体的法律保护、维护社会公平正义等方面发挥着重要作用。但从目前的立法及司法实践中出现的情况来看，民行检察工作在对社会弱势群体保护中还存在很多制约因素。因此，如何健全和完善民行检察职责，切实加强对社会弱势群体的法律保护成为一个重要的法律课题。笔者结合自身工作实际，拟对检察机关强化法律监督，完善对社会弱势群体司法保护提出一些粗浅想法，以求商榷。　　

一、弱势群体的概念、范围及产生的社会原因　　

（一）弱势群体的概念界定及其构成　　

弱势群体，也叫社会脆弱群体、社会弱者群体，主要是指在经济收入、社会地位、权益维护、竞争能力等多方面陷入不利与困难境地，需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。有学者认为，弱势群体是由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层。任何社会、任何国家都存在弱势群体。从目前的情况来看，我国社会弱势群体一般由以下几部分人构成。　　

1、城乡贫困人口。贫困人口是构成社会弱势群体的主体部分，一般因收入极低或无收入来源造成，包括传统的城镇“三无”人员、乡村“五保户”以及人均收入低于城市最低生活保障线或乡村贫困线的贫困人口。这些人口由于缺乏收入来源，其生活往往处于极端贫困状态，通常需要国家和社会提供相应的救助才能维持最低或最起码的生活。城乡贫困人口构成了中国社会弱势群体的主体。 　　

2、经济结构调整过程中的失业、下岗人员。在市场经济条件下，失业人员并不必然成为弱势群体，但在经济结构调整过程中，已经出现的大量失业、下岗职工却因年龄相对偏大、知识技能相对较低、家庭经济条件相对较差、就业竞争能力弱等原因，不仅整体上处于就业竞争的不利地位，而且事实上处于社会生活的不利地位，他们中的许多人客观上沦为社会弱势群体。 　　

3、残疾人。残疾人是指因先天或后天的原因，导致心理、生理、人体结构上某种组织、功能丧失或者不正常并全部或部分丧失以正常方式从事某种活动的人，包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾等。中国的残障人口亦达6000多万人。这一群体与健康人相比，在就业与生活中无疑处于不利的或者弱势的地位。 　　

4、农民工。农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度之间的冲突所产生的客观结果。农民工的农村户口阻碍着其真正融入城镇社会和工业劳动者群体，并被面向城镇居民的相关制度（主要包括社会保障制度等）所排斥；同时亦形成了与传统的、真正的农民群体日益加深的隔阂。这种被排斥、被隔阂的状态决定了农民工作为一个整体事实上处于弱势地位。 　　

5、老龄与高龄人口。中国已经进入老龄化国家行列，人口老龄化的同时还伴随着高龄化现象。在现实中，除乡村老年人外，城市中的一部分老龄、高龄人口因养老金水平低或不能足额领取、子女不在身边及身体疾病等原因而存在着生活困难，处于需要社会援助才能正常生活的状态，这一部分困难者亦可以归入到弱势群体中。　　

6、较早退休的“体制内”人员。 因为身体或其他因素，较早退休的“体制内”人员，是指拿养老金（退休工资）不多的老人，包括我国在上个世纪60年代初被精简的退职老弱残职工，80年代病退，90年代“买断工龄”内退的职工。其养老金较少还不能做到按期、足额发放，困难可想而知。　　

7、“体制外”的人。即那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡老人。在大中城市的“体制外”的弱势群体还可以享受到政府相关部门的帮助，而在多数的不发达地区，这些人就只能靠自己。　　

（二）产生弱势群体的社会原因 　　

 在我国，社会弱势群体产生的根源在于市场经济的逐步发展和社会结构的急剧转型。社会弱势群体的大量存在表明我国社会两极分化的现象日趋严重，并已成为妨碍社会公平的重大障碍，影响社会稳定与社会发展，影响和谐社会的构建。弱势群体产生的社会原因是：
    1、在计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，由于机制体制方面等原因，极少数人利用不受制约的特权，采取各种手段占有本来应属于全体社会成员共享的社会资源,从而导致收入差别非正常扩大，加剧了社会弱势群体的不利地位和劣势程度。 
    2、长期存在的城乡区域矛盾拉大城乡收入分配差距。城乡之间的就业用工制度，不均衡教育资源，医疗、养老保险、户籍制度等差异，加剧了社会矛盾，也扩大了社会弱势群体的阵营。
    3、传统文化影响也是弱势群体产生的原因之一。我国长期封建传统文化使大多数人缺少追求平等权益的动力，在自己的法律权利受到侵犯时常常自认倒霉，缺少抗争意识。
    4、司法救济及援助制度不完善。由于社会转型时期，社会矛盾的多样化和复杂化，使现有司法体制难于适应复杂多变的社会矛盾，而司法救济及援助制度又不完善，当人们争取权利所需支付的成本增高，有些甚至高于标的时，就被迫放弃诉求。　　

 二、加强对社会弱势群体的司法保护是构建和谐社会的现实需要
    和谐社会是一个人人向往的理想社会状态，我们要构建的和谐社会应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序，人与自然和谐相处的社会”。但任何一个社会不可避免地会由于种种原因而产生一些不和谐，即社会矛盾。消除在构建和谐社会中产生的不和谐因素，解决社会弱势群体问题，加强对弱势群体依法保护，既是实现社会公平正义的需要，更是构建社会主义和谐社会的现实需要。民行检察部门在工作中应从解决人民群众最关心、最直接和最现实的利益问题入手,为弱势群体撑起一片法律蓝天。
    （一）加强对社会弱势群体的司法保护，是社会公平正义的需要。　　

从法律自身的角度来看，法律保护弱势群体的本质，不仅是构建社会主义和谐社会的需要，也是对法律的正义本质的具体实行。公平正义是人们追求的基本社会价值，是构建和谐社会的重要内容和前提，是集中体现了最广大人民群众的根本利益,是落实以人为本执法理念，实现公平正义、构建和谐社会的必然要求和价值取向。“法律面前人人平等”是形式正义的典型表述，但我们必须看到仅有形式上的平等，可能会造成结果上的不平等。据此，民行检察部门在形式平等的基础上，对社会弱势群体实行有差别的倾斜保护，以矫正形式正义的不足，体现法律对实质正义的追求。　　

 （二）加强对社会弱势群体的司法保护，是实现司法公正的需要。　　

 法律是社会弱势群体实现自身生存和发展的武器。尊重和保障社会弱势群体不仅是实现司法公正的需要，更是构建和谐社会必不可少的重要环节。构筑检察机关对社会弱势群体的民事行政司法保护，也是对司法公正的具体落实，同时，在司法实践中对弱势群体的保护，是司法公正的内在要求。现代意义上的司法公正，最重要的是司法公正权的实现。法律如果注重了强势群体的优先权，忽视甚至侵害了弱势群体的平等权，就会使社会公正的天平失衡。据此，通过司法程序，给予弱势群体实现司法公正保障权，是构建和谐社会的重要前提。 
   （三）加强对社会弱势群体的司法保护，是维护社会稳定和发展的需要。　　

和谐社会是一个宽容平和的社会，需要一个稳定的社会环境，社会弱势群体的合法利益没有得到法律的及时保护必将产生社会矛盾。如当前许多社会热点问题，如土地承包征用、城市房屋拆迁、企业破产、职工下岗等均涉及群体特别是社会弱势群体的切身利益，事关社会稳定和谐。因此，我们通过切实履行检察职能，依法纠正有法不依、执法不严、违法不究、司法不公，使社会弱势群体的合法权益得到保障，使法律面前人人平等的原则得到落实。　　

三、检察机关关注对社会弱势群体的司法保护，对于构建和谐社会具有重要的理论价值　　

（一）关注弱势群体，是维护社会稳定的需要  　　

稳定和充满生机活力是和谐社会的重要体现。保护好弱势群体,使社会财富的创造源泉充分涌流,从而形成强有力的人力资源。我国目前处于社会全面转型期,也是矛盾冲突发生高风险的时期。陷入生存和发展困境的弱势群体就有可能被国内外反动势力所利用,给不法分子以可乘之机,也会使社会各阶层的关系陷入紧张状态。因此,建设和谐社会必须通过合理的制度安排,使各阶层力量得以凝聚,在协调和稳定中促进社会的全面发展。 　　

（二）关注弱势群体，是社会公平正义的真正体现 　　

 社会公正是和谐社会的本质特征。公正以承认合理和正当的差异性为前提,使社会各个群体和成员“各尽所能,各得其所”,使社会呈现出相对公正的状态。公正不但体现为合理的收入分配,更体现为发展潜力和机会的平等。现阶段出现的一些弱势群体,除了自身生理因素的限制外,还与转型期的结构调整、资源分配不够合理等有关。贫困剥夺了弱势群体享有社会发展成果的权利,这显然与社会主义公正相悖。所以,要更加兼顾效率与公平,防止两极分化,把贫富差距控制在合理的范围内。保护弱势群体是建设和谐社会的重要内容。建设和谐社会是坚持以人为本的理念,以绝大多数社会成员的利益为根本,在增进强势群体利益的同时,更要为弱势群体提供保障和发展机会,使大家都能共享社会发展成果,走共同富裕之路。　　

（三）关注弱势群体，是社会充满创造活力的需要　　

社会主义和谐社会应当是充满创造活力的社会。构建社会主义和谐社会，实现中华民族的伟大复兴，有赖于激发社会各个阶层的创造活力。弱势群体也是中国特色社会主义的建设者中的一部分。关注弱势群体，解决弱势群体问题，可以激发充分发挥他们的才能和创造力，使这一庞大群体的智力资源和人力资源得到充分且合理的使用，使他们有机地融入到建设中国特色社会主义的事业中。这样，整个社会的创造力才是完整的，整个社会也才能是真正有活力的。　　

四、检察机关强化法律监督，完善对社会弱势群体司法保护的建议和对策　　

社会弱势群体之所以要得到社会的特殊保护，是因为他们相对于其他群体而言处于一种权能较低的相对不对等状态。在这种不对等状态中，社会弱势群体往往受到不公平对待而导致自身权益被违法者不合理侵害，或者非自身原因造成的失去工作机会而危及生存。因此，加强对弱势群体的保护有利于维护社会秩序的稳定。从法律自身的角度来看，保护弱势群体的本质，就是体现宪法和法律的公平和平等原则，也是对法律的正义本质的具体实行。民事行政检察工作如何加强对弱势群体的保护，发挥监督职能作用，笔者认为：　　

（一）“公正和效率”是加强对社会弱势群体保护的原则　　

公正是人们追求的基本社会价值，是社会秩序得以维持的基本理念。而司法是维护公平的最后一道屏障。当人们之间的纷争不能自行解决时，当个人的权利和尊严受到侵犯时，人们就会寄希望于司法机关，祈求司法机关能够通过法律公平地解决纷争，伸张正义。司法的功能就在于通过公正合理地适用法律原则，满足人们对公正的追求。一个社会，如果达不到人们对公正的要求，就没有理由要求人们遵循它所颁布的法律和制定的行为规范，社会秩序也就荡然无存，社会和谐也就无从谈起。因此，民事行政检察工作要通过依法履行职能以公平构建社会和谐。　　

从法学理论上讲，公正是司法的最终和最高目标，效率是通过司法实现公正的最佳状态。在保证公正的前提下，效率是司法的内在追求之一。其实，效率本身就是公正的一个重要的价值指标。对于社会弱势群体来说，既要求检察机关公正执法，也希望检察机关提高工作效率。“没有效率的正义是延误或虚幻的正义”，“迟到的公正不是公正，迟来的正义等于无正义”。如果不讲效率，久拖不决，群众的生活处于长期的不稳定状态之中，就可能导致天平失衡，导致公正难以实现。司法效率不仅仅是某个纠纷与案件及时解决的问题，没有效率，群众诉求和社会矛盾得不到及时解决，就无法实现社会稳定和国家的长治久安，也无法实现和谐社会。　　

因此，检察机关在遵从司法公正的前提下，要研究司法规律，创新检察机制，使案件在检察环节加快进度，加快周转，满足社会弱势群体对效率的追求，以效率体现公正，以效率推动社会和谐。　　

（二）“法律效果与社会效果有机统一”是加强对社会弱势群体保护的理念　　

确立法律效果与社会效果有机统一的理念，是中国特殊国情总结出来的司法理念。经验证明，法律效果与社会效果的有机统一，应该成为衡量办案质量好坏的重要标准。因此，检察机关在办理民事行政申诉案件中判断法律效果的同时，要注意国家和人民的长远利益和根本利益，不能就案办案；在处理案件时，要坚持社会主义法制意识，不能孤立办案；要体现人文关怀，在工作方法上要从构建和谐社会的角度出发，更有利于保护社会弱势群体的合法利益。　　

在我国现行的民事行政纠纷活动中，民行检察职能就是对法院的民事和行政审判活动实行法律监督。《民事诉讼法》第一百八十五条至第一百八十八条规定：人民检察院对民事审判活动进行监督的条件及方式等，只有法院的裁判符合第一百八十五条所列举的四种情形时，检察机关才能按照审判监督程序提出抗诉。检察机关作出抗诉决定与作出息诉服判工作都是为了维护司法公正、树立司法权威。　　

检察机关以抗诉的方式对民事行政审判活动进行监督并不是民行检察工作的唯一内涵。原因是检察机关在民事行政诉讼活动中的职责从来都是与社会的公共利益相关，既负有维护当事人合法利益的使命，又负有平息纠纷维护社会秩序的任务，还要考虑合理使用司法资源，顾及司法公正的社会效果。随着法制教育的日益深入，群众的法律意识也逐步提高，因此，越来越多的当事人在认为法院的判决不公正时，选择向检察机关申诉，而这其中有很大一部分申诉人在整个诉讼中处于弱势地位，他们的合法权益因自身的经济、文化等各方面的原因，而得不到有效维护。因此，民行检察部门必须克服单纯办案的思想，追求办案法律效果、社会效果和政治效果的最佳结合，注意保护弱势群体的合法权益。   　　

（三）“改革创新、完善机制”，是加强对社会弱势群体保护的因素　　

 民行检察工作如何充分利用工作职能，发挥保护弱势群体中的作用，有必要针对工作中的不完善因素，全面切实履行好职能。
    首先应赋予民事行政检察工作督促和解权与协调权。目前在司法实践中，从维护社会稳定的角度出发，检察机关对有条件达成和解的部分案件进行促进和解的工作。但是由于法律未赋予检察机关申诉过程中的和解协调等权利，加之和解程序缺乏具体规定，效果容易受到影响。因此法律应当明确，在检察机关申诉阶段中可以依据案件的具体情况对当事人有争议的诉讼给予适当的督促和解权和协调权。 　　

在构建和谐社会的视野中，民行检察的职能不仅仅是抗诉，检察机关督促和解权、协调权和抗诉权是一样的，目的都是化解矛盾，构建和谐社会。作为检察机关案件承办人员在认真了解申诉人的诉讼过程及个人想法的情况下，应为弱势群体当事人提供更加合理、完善的司法救助，要站在维护弱群体权益的角度上，从合理使用司法资源和维护司法的公正与权威出发，坚持有限救济的执法理念，通过有关部门的协助与配合，尽量使当事人双方自愿达成协议。当事人达成和解协议的，检察机关应当指导当事人签署和解协议，并将和解协议交付负责执行的人民法院备案，并终结执行。双方当事人依照执行和解协议履行的，应当将履行的记录归档存卷。当事人对执行和解协议反悔的，可以要求法院恢复对案件的继续执行。　　

其次检察机关作为社会公益的代表对社会弱势群体在发生涉及重大利益的民事行政案件中提供法律救济。这是因为社会弱势群体的重大利益是否能够得到有效保护涉及到整个社会公平与否，从而也在深层次上涉及到国家秩序安宁与否，检察机关代表国家与社会利益对这类民事行政案件予以法律救济，符合公平正义的要求，也有利于社会稳定，体现检察机关执法为民，为构建和谐社会充分发挥法律监督职能的作用。　　

（四）加强队伍建设，提高综合素质，为社会弱势群体提供更强有力的保护　　

首先提高检察队伍政治素质。把“执法公正、一心为民”的执法理念，作为检察工作的出发点和归宿点。要树立高度的事业心、责任心，要以做好岗位工作为已任，把执法为民的思想落实到民行检察工作的每一个执法环节，坚持程序与实体并重、办案与监督并重，努力做到执法为民、执法便民、执法护民。
    其次要提高检察队伍的综合素质。检察人员在办理申诉案时，特别在办理社会弱势群体的申诉案件时，要有一定的职业敏感性，要有为大局服务的意识，而民行检察工作中一项基本职责是在检察环节妥善解决人民内部矛盾，排除纠纷，让人民群众特别是社会弱势群体的合理要求得到解决，因此在受理案件之初，就要意识到案件的特点和可能的后果，综合运用法律武器，切实保护好社会弱势群体的合法权益。