城管执法中的暴力抗法问题研究

    近几年来，暴力抗法的案件不断见诸报端，公安、交通、工商等很多行政执法机关都遇到了不同程度的暴力抗法问题。尤其是对于20世纪末才出现的“城管”部门来说，暴力抗法已成为阻碍执法工作顺工利开展的突出问题。据统计，2006年1～5月份，广州市城管执法遭遇各类暴力抗法事件达320宗，222人受伤。〔1〕广西柳州市城管执法2005年1～5月份，遭遇恶性暴力抗法事件47起，受伤40人。〔2〕北京市城管一位负责人称，今年以来平均每天都有一起暴力抗法导致城管队员受伤的事件发生，城管副队长李志强的牺牲凸显了暴力抗法的恶性程度。  因此，加强对暴力抗法问题的研究已经成为实践工作者极为迫切的需要；挖掘暴力抗法产生的深层原因，找到问题的症结所在对于解决普遍存在的暴力抗法问题具有积极意义，尤其是对于城管执法工作具有重要的现实意义。
 
                               暴力抗法及其危害

    暴力抗法是指在行政执法人员履行职务过程中，行政相对人以暴力、威胁等方法阻碍、对抗执法人员依法执行公务的行为。
    一、暴力抗法的特征
    1、违法性。暴力抗法是一种扰乱社会公共秩序的违法行为。行政相对人不仅不接受执法人员的依法管理，还以暴力的方式阻碍执法人员依法履行职务，这一行为本身就具有“妨害公务罪”的性质。加之，暴力抗法的结果往往是给执法人员造成精神上和身体上的伤害，这又使抗法具有了“故意伤害罪”的特征。
    2、突发性。暴力抗法行为往往是在城管执法人员没有预期的情况下突然发生的。暴力抗法的突发性在于它的不可预知性。同时，这种突发性又带有一定的共同性，即大多是在对违法相对人采取暂扣或没收违法工具等行政强制措施的过程中发生的。在实施强制措施的过程中，相对人因情绪失控而突然采取极端的方法抗拒执法人员执行公务。
    3、目的性。暴力抗法者的目的在于阻止城管执法人员实施法律规定的内容，逃避法律规定的其应该履行的义务，希望以暴力对抗执法行为以达到减少处罚或不予处罚的目的。(4)多样性。主要是指暴力抗法的手段与方法具有多样性。从实践看，暴力抗法可以分为“软暴力”和“强暴力”两种。前者包括：辱骂、起哄、躺倒、裸体、丢下孩子等；后者包括：强行夺取被扣押或没收的物品，围攻、殴打执法人员，毁坏执法装备等。
    二、暴力抗法的危害
    暴力抗法行为的频繁发生，不但会使执法人员遭受人身伤害，还会造成不良的社会后果，具有很大的危害性。
    1、暴力抗法是对国家法律的公然蔑视和挑战，具有较大的负面效应。城管部门是适应国家形势发展的需要而出现的行政执法机关，其目的在于维护社会秩序和公共利益。该机关所行使的职权来源于法律的授予，属于国家行政权力的一种，具有合法性、权威性与不可侵犯性。行政相对人对城管执法人员辱骂、攻击等暴力抗法行为的出现是对法律的亵渎，有损于政府形象和国家权威。同时，暴力抗法的普遍化一方面会助长抗法者的嚣张气焰，使暴力抗法不断升级，加大城管部门的执法难度、提高执法成本；另一方面也会让人民群众对城管部门的权力产生怀疑，对其执法能力缺乏信任与尊重，进而会出现对国家权力的认同危机。
    2、暴力抗法会使城管执法人员对自己的职业缺乏安全感，影响工作积极性，降低工作效能。从实践看，几乎每一起暴力抗法事件都会使城管队员身体受伤，严重的还会造成死亡。在人身受到伤害与威胁的同时，大部分城管队员在心理上也背负了相当大的负担。长期在一线执法的工作人员，都不同程度地出现了心理问题，很多人员出现过厌食、睡眠不好、情绪焦躁、心理压力大等症状，有的甚至出现了性格上的变化。为此，北京市城管执法局还成立了专门的心理咨询机构，聘请专家对城管队员进行心理咨询和治疗。另外，由于城管执法的对象大多是社会中的弱势群体，因此，在发生纠纷时群众往往关心和同情弱者，把责任归咎于城管部门，对城管部门的工作持不理解、不支持的态度。这就恶化了城管执法的工作环境，使城管执法人员面临巨大的社会压力。在身体、心理、社会的三重压力下，城管队员对自己的职业产生了不安全感，工作积极性受到不同程度的影响，长期下去必然会降低整个城管系统的工作效能。
    3、暴力抗法会破坏社会道德风尚，扭曲价值观念。暴力抗法的频繁出现会对违法者产生示范效应，使更多的违法者参与到抗法的队伍中。如果每次暴力抗法都能得逞，就会给违法者一种暴力可以抵抗法律的错觉，从而影响到整个违法群体的道德风尚与价值观念。用暴力对抗法律的观念一旦形成，就会影响到我国依法治国的顺利进行。

                         暴力抗法出现的原因

    暴力抗法的出现是由多方面原因造成的。下面，笔者将从表层和深层两个层面来进行论述：
    一、暴力抗法出现的表层原因
    1、被执法者法制观念淡薄，法律意识低下。
    城管执法的对象大多是农村流动人口、城市下岗职工、郊区失地农民等弱势群体，他们的文化水平相对较低，法制观念也相对淡薄。他们往往认识不到其违章行为的严重性，以为自己没有违法，更没有构成犯罪。所以当他们遭遇城管执法时往往认为是自己的个人权益受到了侵害和威胁，从不认为自己的行为是一个违法行为，执法人员的正常执法活动被他们看作为针对他们的个体行为，总是希望通过暴力的方式逃避城管的处罚。暴力抗法发生后，他们大多意识不到抗法也会构成犯罪。即使对抗法行为的性质有所了解，也会为了个人利益而以“我不懂法”作为搪塞的理由。此外，在他们之中还存在着“法不责众”的错误认识，尤其是当周围有群众围观时，他们就会起哄、煽动，编造虚假事实和理由以挑动不明真相的群众一起参与抗法行动。围观群众越多，抗法者越有恃无恐，激烈的抗法行为越容易发生。
    2、城管执法人员素质参差不齐，执法方式单一。
    城管部门本身是一个比较年轻的机构，其规范化程度还有待加强。城管执法人员的来源具有多样性，素质也参差不齐，而且，在执法中主要采用罚款、没收、强制执行等单一方法，因此，执法过程中经常出现各种易引起违法者的反感与抵抗的行为。如在执法过程中，有的执法人员执法随意性大，宽泛行使自由裁量权，同一性质的案件受人情关系、行政干预等因素的影响，处理结果不同，造成执法不公，加大了违法者的抵触情绪。有的执法人员在执法过程中不敢碰硬，打击“钉子户”不力，在社会上形成了城管部门欺软怕硬的执法形象，助长了违法者的抗法气焰与暴力倾向。还有一些执法人员不讲究执法艺术，出现重罚轻管，态度生硬，执法不规范，背离执法程序等问题，这也会引起违法者的反感，进而引起推搡、撕扯直至暴力抗法等行为的出现。
    3、法律法规对暴力抗法规定的不明确，惩罚力度不够。
    中国现在的法律对于有抗法企图的情况，没有强有力的制裁手段，也缺乏威慑性。公安部门在处理该类事件中以“是否伤人、流血”作为依据，所以很多时候，暴力抗法行为只能作为一种“纠纷”由公安部门进行调解。当执法人员受到轻微人身伤害时，抗法者受到的处罚大多是一些经济赔偿，严重的也就是拘留几天，起不到敲山震虎的作用。制裁的轻微性无疑会加大暴力抗法发生的可能性。
    4、群众对弱势群体具有同情心
    城管执法的对象大多是弱势群体，他们从事违法行为本身是为了维持生存，因此，他们的生活状况很容易获得群众的同情。城管执法人员依法暂扣违法者物品时，群众常常替他们说好话，听到老百姓为其说情，违法者便会有恃无恐，抢夺物品，直至发生暴力抗法。另外，违法者的行为在某种程度上为群众生活带来便利，因此，有些群众不希望对他们进行取缔。一些群众的这种需要也会让违法者觉得他们的行为是正当的，不应该受到处罚，基于这种认识，违法者才会采取极端的暴力行为来抵抗执法人员的职务行为。
    (二)暴力抗法出现的深层原因
    1、公共利益与私人利益冲突，社会矛盾激化。
    暴力抗法的根本原因在于法律所规定的内容和违法者的自身利益发生了冲突，违法者为了保护自己的利益，而以暴力方式逃避法律的实施。这种利益冲突表现为两个方面的矛盾：一个是违法当事人的个人利益与执法需要之间的矛盾，这是个人利益与公共利益矛盾的一种。城管执法部门在行使职权过程中维护的是公共利益，而被执法者维护的是个人利益。对于违法者来说，维护个人的生存与私利的价值远远高于法律和社会秩序的价值。因此，在个人利益受损的情况下，违法者一方面想逃避法律制裁，另一方面又想挽回损失实现利益最大化，于是他们就会走极端，采取暴力的方式抵抗执法者的处罚行为。另一个是人民对高质量生活的追求与较低收入人群维持基本生活的要求之间的矛盾。城管执法部门的职责是为了创建美好城市环境与维持良好的公共秩序，从根本上是为人民群众高质量的生活提供保证。但是，城市低收入人群主要考虑的是维持个人生存，而不是追求高质量的生活。所以，当城管对他们进行处罚时，违法者对生存现状的不满情绪极易爆发，往往把城管执法人员作为发泄对象，采取过激行为抗拒执法。由此可见，暴力抗法本身是社会矛盾激化的一种表现，也是贫富差距的一种折射。
    2、城管执法权力具有单一性，执法保障不充分。
    城管执法部门是根据相对集中行政处罚权制度而设立的，而相对集中行政处罚权制度的出台主要是为了解决多头执法、重复执法、执法扰民等问题。也就是说，城管所管理的行为本身就具有交叉性、游击性、复发性和顽固性，靠某一个专业的执法机关很难解决问题。城管部门行使的是相对集中的若干行政处罚权，这就导致了城管执法权力的单一性。这种权力的单一性在实际操作中就表现为执法方式的单一性，给群众和违法者造成的印象就是城管只会罚款，只会没收。这种印象形成以后就极易引起违法者的反感。加上城管的管理对象主要是弱势群体，他们的工作也很难得到群众的理解和支持，“公安管坏人，工商管富人，城管管穷人”的说法就是明证。在这种认识主导下，违法者发现自己利益受损时，首先想到的就是城管欺负穷人，所以他们会起来反抗。由此可见，城管执法权力的单一性是暴力抗法存在的隐性因素。
    另外，城管执法还面临执法保障不充分的问题。一方面是城管不具有人身强制权，当违法者表现出暴力倾向时，城管执法人员不能采取有效措施制止违法者。另一方面是城管执法队员的防护措施不足，遭遇暴力抗法时不能很好的保护自己。这就增加了恶性抗法事件出现的可能性。
    3、弱势群体的生活状况不佳，社会保障制度存在明显不足。
    我国目前正在经历着从计划经济向市场经济，从传统社会向现代社会的转型。在这种转型过程中出现了城市下岗职工、城郊失地农民、进城务工的农村流动人口等新的相对贫困的弱势群体。他们的出现引起了政府和社会的关注，但受经济发展水平的影响，对他们的救助和帮助还十分有限，还没有建立起相对完善的社会保障体系。而社会保障的缺乏也在某种程度上加剧了他们的贫因。由于在物质收入、健康医疗和寻求帮助等方面存在麻烦和困难，这个群体的“社会承受能力”十分脆弱。他们困难的生存条件，以及他们对收入差距拉大而产生的易受伤害的心理，正在形成为社会不稳定因素。〔3〕尤其是当自身利益被忽略或遭受侵害时，他们就会铤而走险，以暴力来宣泄自己的不满。
    4、城市基础设施不能满足社会发展需要，政府的公共服务职能欠缺。
    城市的发展与人民追求高质量生活的需要，对城市的基础设施提出了较高要求。但受各种因素的制约，政府在短期内很难完全满足这些需要。在社会有需要，政府又不能满足的情况下，就会出现一些不符合法律规范的行为。如随着城市扩张，公共交通系统不能延伸到城市的末稍，大量群众的出行问题造就了黑出租的出现。与市民生活息息相关的农副产品集贸市场少，或选址不合理，使基本生活消费市场出现区域性空白，给商贩乱摆摊设点提供了理由。再如市中心繁华地段专用停车场很少，严重不符日益增多的车辆停车需求，造成在人行道、店铺门前乱停车问题突出等等。对于这些行为，如果不进行处罚就会使法律成为一纸空文；而进行处罚又具有很大的难度。城管执法面临的就是这样一个二难选择的问题。

                                暴力抗法的解决途径

    暴力抗法的解决是一个系统工程，需要从微观和宏观两个方面入手，综合解决。
    一、微观解决方法
    1、加强执法队伍建设，提高执法人员素质，树立执法为民的观念。
    城管执法的顺利进行需要一支素质过硬、作风优良的执法队伍，因此，队伍建设具有极为重要的意义。城管执法队伍建设要从以下三个方面着手：一是定期举办执法人员法制培训班，使执法队员充分的熟悉法律法规内容，提高法律素养。在法制培训过程中可以开展队员之间的执法交流，相互学习先进经验，提高管理水平。二是建立健全各项管理制度，实现执法队伍的规范化、制度化管理。通过制度约束和规范执法人员的言谈举止，避免给被执法者造成野蛮执法的印象；通过制度约束来保证执法人员严格按程序办事，实现程序公正。三是建立健全考核评议机制，加强对执法队伍的考核与考评。通过对工作纪律、廉政建设、巡查执勤、执法程序、工作成效等情况的量化来建立考核体系，通过考核奖励先进，惩处后进，保证执法效率和效能的最大化，杜绝暴力执法等不良执法行为的出现。四是在执法队伍中树立执法为民、文明执法的信念。文明执法是城管执法队伍的生命线，城管执法人员在执法过程中做到有理、有据、有节，才能使暴力抗法者无法为自己的违法行为寻求借口。同时，要实现人性化执法，对各类违法者动之以情，晓之以理，最终唤起市民的尊重和理解，树立城管的文明形象。
    2、进行多种形式的法制宣传，提高市民的法律意识。
    城管执法范围覆盖了市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等七个方面的部分或全部行政处罚权，涉及到的法律法规数量众多。而市民和违章者对这些法律法规则知之甚少，根本不知道“城管”到底都管什么。因此，城管部门要通过发放宣传单、出动宣传车、举办咨询活动等方式让广大市民了解相关法律法规，并充分认识城管执法工作的重要性和必要性，了解和支持城管执法工作的顺利进行。此外，要充分发挥媒体的作用，对一些违章行为和暴力抗法行为进行曝光，让违法者和广大市民都认识到对违章行为进行处罚的必要性以及暴力抗法的危害性，以达到打击违法行为，教育人民群众的目的。通过法制宣传，提高市民的法律意识，逐渐在全社会形成生效法律法规必须执行的观念。
    3、加大对暴力抗法者的惩罚力度，警示和威慑违法者。
    暴力抗法是一种严重的违法行为，具有较大的社会危害性，处理力度不够，会削弱执法力度、助长违法者嚣张气焰、影响执法队伍社会形象等一系列恶性后果。因此，对实施暴力抗法行为的违法分子一定要依法从严打击，对情节严重构成犯罪的，要坚决移送司法机关追究其刑事责任，弘扬正气，形成全社会声讨和谴责暴力抗法行为的舆论氛围，为城管执法工作的顺利进行创造良好的外部环境。
    4、建立城管公安分局执法机制，完善城管保障体系。
    由于城管机关仅享有罚款、没收、扣留财物、强制拆除等行政权力，不具备人身强制权，因此，在执法过程中遭遇非暴力抗法时往往是束手无策。因此，相关部门可以尝试允许在城管机关执法过程中采取必要的人身强制措施，以排除妨碍执行公务行为的发生。同时，可以根据各地的实践建立城管公安分局执法机制，通过城管公安队伍来增强城管执法的威慑力。城管与公安协同执法，既可以对违章者形成震慑，又可以缓解城管执法人员的恐惧心理，减少暴力抗法事件发生。
    二、宏观解决方法
    1、加强政府的公共服务职能，加快城市基础设施建设。
    加快转变政府职能、构建公共服务型政府，是党的十六大和十六届三中、四中全会做出的重要决定。公共服务型政府要求政府提供优良的公共产品和公共服务，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等。相对于城市管理来说，政府应该提供以下公共产品和服务：进行城市道路与桥梁的改造以解决交通拥堵问题；提供收费低廉的农贸市场以解决弱势群体摆摊设点维持生存的问题；发展城市公共交通系统系统以满足城市末稍人群的需要等等。
    2、完善社会保障体系，解决社会弱势群体的生活困难及就业问题。
    解决弱势群体问题，需要有一系列社会政策的支持，也需要社会各方的共同努力·。一方面建立健全社会保障体系和社会救助体系，解决突出的矛盾与问题。通过最低生活保障、贫困医疗救助等方式解决弱势群体的生活困难问题。另一方面要出台相关政策解决弱势群体的就业问题，针对不同对象提供不同的就业方案。如针对下岗职工，可以通过教育转变择业观念，进行二次创业；对于失地农民和农村流动人口，可以通过短期职业培训和岗前培训等方式提高劳动力素质，拓宽就业渠道。对于从事违法经营的弱势群体要进行教育与引导，最大限度地提供合法经营的渠道与机会，把他们的经营活动纳入正当的市场经济体系之中。
    3、开展城市管理立法工作，保证城管执法的规范性与完整性。
    城管部门适用的最高法律规范地方政府组织法第64条和行政处罚法第16条的相关规定。〔4〕但这两个条款只是具有都宏观指导性，在实际操作中很难适用。因此，城管执法所适用的法律既有部门规章又有地方法规。由于这些法规与规章出自不同部门、不同行业，针对同一违法行为所规定的处罚标准具有很大的差距。这就使城管执法在法律选择与法律适用上具有很大的自由裁量性，城管执法的规范化程度也因此而大打折扣。所以说，及时开展城市管理的立法调研工作，整合相关法律法规是城管执法工作顺利进行的法律保障。有了专门的法律，城管执法才能实现规范化，才能更好的开展工作。
    4、建立市民参与城市管理的机制和平台，把群众需要与城市管理结合起来。
    城管执法是保障城市发展、维护社会秩序的基础性工作。因此，在实践中必须以尊重市民生活与发展愿望为基础，让群众参与城市管理，实现“人民城市人民管”的局面。一是通过网站、热线等平台与群众互动，听取群众意见，群策群力共同解决城市管理中的突出问题；二是引导群众、社区进行自我管理，发挥基层组织在城市管理中的作用；三是主动贴近群众，做好服务工作，及时了解群众的想法，为群众排忧解难。根据群众需要来创新城管部门的工作方法，是实现城市管理高效化的必由之路。