省辖中心城市发展和县域经济发展之间的关系问题研究

中共***市委办公室（2010年10月）　　

　 随着我国经济的快速发展和改革开放的深入推进，特别是国家实行“西部大开发”和“中部崛起”战略以来，省辖中心城市的发展和县域经济的发展越发成为国家经济改革发展的重要内容，所以对其进行研究和论证具有十分重要的意义。　　

一、县域经济在推进地级中心城市发展的作用。　　

（一）什么是县域经济　　

县域经济，是以县级行政区划为地理空间，以县级政权为调控主体，以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域经济。县域经济，既是城市经济与农村经济的结合部，也是工业与农业的交汇点，在宏观经济中处于基础地位。自古就有“郡县治，天下安”之说。因此促进县域经济健康发展，是推动我国现代化事业的必然要求。 　　

（二）什么是地级中心城市　　

地级市为省辖市的一种，接受省、自治区政府的直接领导和管辖。地级市是地级行政单位，行政区划级别相当于地区、自治州、盟级别的市。地级市一般下辖市辖区，管辖县、自治县、旗、自治旗，代管县级市。　　

（三）县域经济在推进地级中心城市发展的作用　　

1、基础性作用　　

因为各个县市在行政管理、财政管理上受地级中心城市的统一领导，成为组成地级中心城市发展有机体的各个细胞，因此在一定意义上讲县域经济的发展水平就直接影响到了地级中心城市的发展。除此之外，各县级单位在资金、自然资源和人力资源方面为地级中心城市的发展提供了充足的后备力量，成为地级中心城市发展的有力支撑。2、协调性作用　　

受地理区位、历史人文、特定资源的影响，县域经济注定不能成为“小而全”的“诸侯经济”， 而要注重发挥各自的比较优势，突出重点产业，建立地域特色， “宜农则农”、“宜工则工” 、“宜商则商”、 “宜游则（旅）游”。在市场经济的条件下，要实现县域经济的全面、持续、健康发展，就要突破县级行政区划的约束，在更大的区域内进行资源配置，获取竞争优势，就要求各县区之间、县区和地级中心城市之间加强协调，优势互补，达到双赢。　　

3、补充性作用　　

地级中心城市往往是各地区经济发展的主导，成为较大项目、资金和高级人才的集聚地。但国民经济是个统一的有机的整体，地级中心城市不可能将各行各业全部囊括，在这种条件下，县域经济就成为地级中心城市发展的可靠补充，各区县市可以根据自身区域的特点，突出发展特色，从而构成了以地级中心城市为主导，各县市为补充的经济发展格局，从而有利于当地国民经济的协调、全面发展。　　

二、省辖中心城市和县域经济发展的做法与特点。　　

在省辖中心城市和县域经济的发展上，许多沿海开放省份和城市的成功经验无疑给我们很宝贵的借鉴。在这个方面做得最成功的非浙江莫属。改革开放以来，江浙人凭借敏锐的眼光，率先实行市场化改革，为县域经济的发展提供了机制和体制上的优势，他们主要从以下几个方面进行进行了大胆的尝试，其做法值得我们借鉴和深入思考。　　

（一）在财政体制方面，浙江省实行“省管县”体制。从而了弱化地级中心城市的地位，但在经济发展上给予重点扶持，实现其重点带动作用、中心辐射作用，使其发展各种各类的大型综合及专业市场，形成以消费品市场为中心、专业市场为特色、要素市场相配套的市场体系。如浙江义乌中国小商品城、绍兴柯桥轻纺城、永康市科技五金城、余姚市中国塑料城等。既突出了地方特色，也带动了饮食业、旅店宾馆业、运输业、电信业、娱乐业及相关产业的发展，极大地增强了县域经济的市场竞争力。　　

（二）浙江把小城镇建设与专业市场、乡镇工业园区建设有机结合起来，形成专业化分工、社会化协作的企业群和特色产业集聚区，有效地促进了县域产业从多样化转为特色化。例如诸暨大唐袜业是中国“袜业之乡”，现有上万家企业，分布在11个相邻乡镇、120个村、1万多户农村家庭，这一产业集群，年产袜子48亿双，产值达80亿元，占全国产量的50%。此外，还有闻名全国的嵊州领带群、永嘉桥头镇纽扣产业群、海宁皮革、永康五金、柳市低压电器群等。产业群不仅成为浙江经济发展中一道靓丽的风景线，而且被人誉为“未来区域经济发展的新模式”而受到推崇。　　

（三）以发展城市化为重点，提升了县域经济发展水平。1998年浙江省提出加快实施城市化发展战略，县域经济发展由此进入了以城市化提升工业化的发展新阶段。县域城市化建设突破了以建制镇为重点的小城镇建设的局限性，以县城和中心镇建设为重点，提高县域城市化的水平。如浙江的苍南县龙港镇，当初为5个小渔村，发展到今天已成了集聚了23万人口的经济发达、功能完善、设施齐全、可持续发展的“中国农民第一城”。在经济实力强县，城镇化的发展步子迈得更快。如地处浙江中部的义乌市，依托商贸业的持续繁荣，城市建成区面积从1985年的3.5平方公里扩大到2005年的50平方公里，城市化率高达55%。　　

从以上事实我们不难发现，浙江县域经济改革发展呈现以下几个方面的特点：　　

（一）县域经济地方特色鲜明。如义乌中国小商品城、绍兴柯桥轻纺城、永康市科技五金城、余姚市中国塑料城等。由于推行专业化发展的思路，其县域经济发展的特色已经成为当地对外形象的一张名片。　　

（二）产业带动效果明显。县域经济的发展不仅有利于吸纳当地劳动力就业，同时也带动了饮食业、旅店宾馆业、运输业、电信业、娱乐业及相关产业的发展，极大地增强了县域经济的市场竞争力。　　

（三）城乡经济发展趋于同步。浙江属于对外开放较早的省份，其大城市的发展模式已经相当成熟，发展水平已经非常高，同时也意味着其经济发展的潜力也在逐步缩小。在国家实行社会主义新农村建设和城乡一体化建设的战略部署下，发展县域经济使经济发展的重心逐渐向中小城市和小城镇转移，无疑给这些沿海发达省份的经济发展提供了新的天地，注入了新的活力。使城乡经济发展趋于同步，更有利于实现共同富裕。　　

（四）区域性中心城市的辐射带动作用明显。通过着力发展区域性中心城市，建立特色发展模式，转变发展中心，探索发展新路，从而带动周边县乡的共同发展和进步。　　

三、扩权强县后实现市县共赢的定位、路径与对策。　　

（一）什么是扩权强县　　

所谓“扩权强县”，就是通过扩大县一级政府的相关权力，以使县一级政府具有更大的自主权，从而为实现县一级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。　　

（二）“扩权强县”改革的现实意义　　

县域经济是我国国民经济的基本单元，县域农村是我国最大的潜在内需所在，发展县域经济对我国经济的发展具有举足轻重的作用。据统计，目前全国共有２０７０个县域经济体，其国土面积占全国的９５％，其总人口占全国的７４％，其地区生产总值占全国的６０％，其财政收入占全国的２４％。全国已转移的农村劳动力中，县域经济体吸纳了６５％。　　

县域经济是城镇经济与农村经济的结合部，是工业经济与农业经济的交汇点，特殊的区位和特殊的部门功能决定了县域经济在我国城镇化和工业化进程中的特殊地位。　　

因此，做大做强县域经济，不但是扩大内需应对当前国际金融危机的客观要求，而且对于统筹城乡经济社会发展、妥善解决我国“三农”问题、全面建设小康社会都具有重要的现实意义，主要体现在以下几个方面。　　

一是扩权强县改革是改变省、市、县管理方式、提高财政管理工作效率的需要。由于实行省县财政“直通车”，省县之间实行项目直过、资金直达，减少了地市级中间管理环节的“中转”，缩短了在途时间，提高了周转速度。同时在扁平化的框架下，县财政与省财政部门之间供需直接对接，上情下达和下情上达更加畅通，从而加快了运行速度，降低了行政成本，提高了办事效率，避免了政策曲解和工作延误，有效防止了管理效率递减。
     二是扩权强县改革是增强县域经济发展自主性，提高县域经济实力的需要。“省直管县”财政体制明确划分省、市、县固定收入的主体税种及共享收入分成比例，相应增加省对县的定额补助基数，将上划中央“两税”返还、所得税返还数额核定到县，专项拨款、专项资金和转移支付补助分配到县等，这些措施在很大程度上恢复了县域经济的完整性和综合性，增强了县级政府的调控能力，提高了县域独立发展的自主权，进一步调动了县域自我发展的积极性，为县域经济发展创造了更好的能力，注入了更多的活力、提供了更强的动力，使县域经济发展由“快走”变为“快跑”。
      三是扩权强县改革是缓解县级财政困难状况，提高县域经济发展活力的需要。省管县财政体制通过“留利于县”、“藏富于民”，加大对困难县的补助、提高县级财政留成的比例，增加地方可用财力，将很大程度上缓解县级财政困难状况，使县级财政能集中更多的财力来发展县域经济，从而为增强县域发展活力，促进县域经济的繁荣，加速城乡一体化进程，实现城乡经济比翼齐飞注入了一支强心剂。
     四是扩权强县改革是实现规范透明分配制度，提高县级政府发展经济动力的需要。实行省管县财政体制后，建立了一套规范透明的政策制度和分配机制，能提前测算本地财政收入情况，自主统筹安排预算，做到支出心中有数，发展心中有力。同时，我们还应该看到县与县之间各项经济发展指标透明度提高，横向比较的平台更宽阔，使各县在发展中更进一步看到了差距、明确了方向，进一步增强了危机感、紧迫感，促使他们通过多种途径向先进县学习方法、借鉴经验、取长补短，加快自身发展。　　

（三）当前“扩权强县”改革的难题　　

当前县级政府的人事权仍掌握在地市级政府手中，落实扩权政策时，扩权县与上级（地市）政府间的一些矛盾难以协调，一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力。而土地、金融、工商、税务等垂直管理的部门在扩权政策中也定位模糊，这是当前“省直管县”改革中遇到的一个带共性的、也最感棘手的难题。　　

总之，这一改革牵涉的利益层面太大、太广，涉及到机构改革、利益调整等诸多问题，要真正实行，确实需要全面、科学论证，否则就会因“改”而乱。　　

（四）扩权强县后实现县市共赢的定位　　

一是地级中心城市可以利用原有的管理体系发挥中间协调的作用。地级中心城市无论在人才还是在信息占有方面都比中小城市占有优势，原有的一整套管理体系可以为周边城市的发展提供更多的协调、指导，避免各个县域之间重复建设，恶性竞争。　　

二是各县市可以依靠地级中心城市提供的信息实现资源整合，优势互补。市场经济的建立和完善注定了各个县市的发展不能再走重复建设、恶性竞争的老路，否则只会导致两败俱伤。要在激烈的市场竞争中取得胜利，就必须加强合作，从而实现共赢。　　

（五）扩权强县后实现县市共赢的路径和对策 　　

一是地级中心城市可以依靠扩大城市规模，将周边县市纳入到自己的发展战略当中，依靠中心城市的带动作用，实现辐射状的发展态势。　　

二是各县级单位可以靠加快城乡一体化建设，逐渐缩小城乡发展差距，接纳更多的农村剩余劳动力参与到县域经济发展当中。　　

总之，协调省辖中心城市的发展和县域经济发展之间的关系是一个复杂的系统的工作，需要进一步研究、论证和实践，从而有利于实现市县共赢，推动县域经济持续健康发展，提高和改善人民的生活质量和水平，促进社会和谐稳定。