开展超限运输专项治理工作研究

自2003年12月1日在全省开展超限运输专项治理活动以来，在各级党委政府的正确领导以及新闻媒体和广大人民群众的大力支持下，经过全体路政执法人员的艰苦奋斗，超限运输治理工作取得了阶段性成果。但在治理过程中也出现了一些困难和问题，超限运输治理的任务还十分艰巨。为进一步做好超限运输治理工作，我局组织专门力量，围绕“超限运输专项治理工作”开展了有针对性地调研活动。这次调研主要从“超限运输现象的成因、危害以及治超的紧迫性”、“超限运输治理的政策与措施”、“超限运输治理过程中出现的问题与对策”、“超限运输治理的目标与展望”四个方面予以进行。并通过对以上几个方面的简要分析，以期找出从根本上治理超限运输现象的有效措施，从而维护国家财产和人民群众生命安全，促进公路交通事业的顺利、健康发展。　　

一、超限运输现象的成因、危害以及治超的紧迫性　　

（一）超限运输现象形成的原因及过程　　

1、经营者追求额外利润是超限运输行为产生的最基本原因。　　

我国实行改革开放政策以后，逐步开放了运输市场，从事运输业的个体经营户大量增加，在促进运输业的发展、活跃市场的同时,运力大于运量的矛盾日益突出。运输企业为谋求生存和发展，以适应开放运输市场后形成的激烈竞争环境，大都采取了分散经营、个人承包为主的经营模式。由于以个体、个人承包经营为主及货源不足、信息不灵、车辆肓动等原因，导致车辆回程配载减少，单向运输增多。经营者为获得双向运输，不惜竞相压价，使运输价格与运输成本严重背离，经营者按照车辆核定吨位运输，几无利润可言，不得不进行超载运输。在有了一定利润之后，受“暴富”心里支配，又追求额外利润而加大运载量；另方面,经营者考虑到回程配载的不确定性,在单程运输中,就加大数倍或10余倍的运输量以冲抵返空成本，这就导致了超限运输现象愈演愈烈。　　

2、经营者恶意扭曲利用公路资源是超限运输行为产生的“基础”原因。　　

我国八十年代以前修建的公路，从整体上讲，由于公路的路基窄、坡度大、弯道急、技术等级和桥梁荷载标准低、路面质量状况差、公路通行能力不高、同期的车辆技术性能较差等原因，车辆运载量受到限制。加之当时运输业大都由国营或集体企业经营，管理制度也较规范、严格，车辆都能按核定吨位运载。　　

八十年代中、后期，随着国民经济快速发展，国家加大了对公路交通建设的投入，不但新建的公路技术等级有明显提高，而且对“老公路”也进行了技术改造，公路的通行能力得到了较大改善。同时，车辆技术性能也有相当的提高，为运输业的兴旺发达、多拉快跑创造了基础条件。但由于经营者有追求额外利润的利己思想在先，个体、个人承包等分散经营方式，又导致管理机制职能弱化或形同虚设在后，使经营者的利己思想得以放任膨胀；而“依法治路”又没同期跟上等原因，改善公路通行条件和提高车辆技术性能以利多拉快跑被违法经营者恶意扭曲利用了，酿成了这个在短期内很难根治的超限运输现象。　　

3、现行车辆交通规费征收方式及标准使超载更能获利，在客观上刺激了超限运输行为的泛滥。　　

我国公路交通事业经费来源，一是向车辆征收养路费（含货运附加费）；二是向行驶集资、贷款修建（改造）公路的车辆收取通行费。这种交通规费征收方式及征收标准，都主要是以车辆的核定载质量为依据，而与车辆的运载量没有直接的联系。一辆超过“核定吨位”3-5倍或更多运载量的车仍按“核定吨位”交钱，这就使运输者相对获得了更高的利润。因此，在少数违法经营者的“示范”下，很多守法的经营者也就跟着效仿开了，可以说，现行的交通规费征收方式及标准，在客观上造成了超限运输行为的泛滥。　　

4、厂家将车辆 “变型”、“大吨小标”，对加剧超限运输行为起了推波助澜的作用　　

普通中型运输车，按国家制定的载重标准，一般为5-8吨。但有些汽车制造厂或改装厂，在车辆出厂核定运载吨位时，已在技术指标上提前做了“手脚”，钻国家以车辆核定吨位缴纳交通规费政策的空子。多数车辆运载超过核定吨位近一倍或更多的货物仍能正常行驶，已是不争的事实。再经一些汽车改装（修配）厂，违反国家规定对车辆进行“脱胎换骨”式的改装“变型”后，不仅将应核定为5-8吨的运载量虚降为1.9、2.9、3.5吨不等,而且从技术上把车辆的实际运载能力比核定吨位提高了3-5倍,比“标载”吨位则提高10余倍。这就是所谓的“大吨小标”现象。　　

厂家的行为迎合了经营者偷逃交通规费、获取额外利润、损害国家利益以满足私利的需要，并以此为促销手段来吸引更多的买主，使更多的“变形”车“合法”地加入到超限运输行列，为超限运输的形成和恶性发展，起到了推波助澜的恶劣作用。　　

5、法律制度不完善和治理方式单一，使超限运输行为得以做大 　　

从前面述及的原因不难看出，超限运输行为是经营者的趋利性，随公路通行能力、车辆性能的提高，交通规费征收方式和征收标准没有及时改革以适应新的形势而逐步形成的，并愈演愈烈。它是一个由量变到质变的发展变化过程。公路交通管理研究机构对这个发展变化过程的基础研究不够，主要表现在：当超限运输行为开始形成，对公路造成危害并向其他领域渗透造成社会危害需要治理的时候，却缺乏具体的法律依据和可操作的管理办法而失去治理的最佳时机。就好比人患病初期忽视治疗，到疾病一旦形成气候，不得不投入“猛药厚味”也难治愈一样。 1987年10月国务院发布《公路管理条例》和为贯彻实施该《条例》由交通部发布的《公路管理实施细则》，至1997年6月颁布的《公路法》，都有车辆通过公路、桥梁的限制性规定和相应的法律责任。尤其是《公路法》对擅自超限运输行为可给予3万元以下罚款的规定，不能说不严厉而具体。但这些规定太过笼统，既无具体量化标准，又无操作实施办法，更无技术检测手段，除对总数相对较少的重型特种车辆的运载通行管理有一些作用外，对数量众多的中型普通车辆的超限运输行为的管理，几乎发挥不出什么作用。　2000年4月1日　交通部《超限运输车辆行驶公路管理规定》实施后，虽然弥补了以上法律、法规的不足，但对一些诸如“一事不再罚”、“省际之间路产补偿”、“人、车、路、证照、管理分离”、“地区及部门受利益驱动罚款放行和大吨小标异地上户”等深层次综合性问题无法解决，治理“超限”也只能是“表面”上为国家挽回一点路产损失而已。违法经营者仅伤“毫发”而得以做大。造成了超限运输车辆愈来愈多，超限的吨位越来越大，一些北方地区有100吨以上的车辆在公路上行驶，形成了中型以上运输车普遍超限的局面。 　　

（二）超限运输的社会危害性以及治超的重要性和紧迫性　　

1、造成公路基础设施的早期损坏，公路使用年限大大缩短　　

公路就纯技术功能而言，主要承受车辆及其运载物资的垂直重力和车辆快速行驶所产生的滚动冲击力。车辆越重，运载吨位越多，所产生的垂直重力和滚动冲击力就越大。据有关科研部门的实验数据：车辆超载100%，水泥路面承受的压力为65500倍，沥青路面承受的压力为295倍。轴重的超限会使水泥路面的使用年限缩短40%左右，沥青路面缩短20-30%。按照国家道路桥梁设计标准，一般国省道使用年限8—10年，高速公路使用年限30年、大修15年，但由于超限运输现象严重，致使公路的使用寿命大大缩短。我市第一条高速公路京沪高速公路临沂段，经交通部竣工验收为优良级工程。由于超限运输的严重影响，通车不到3年便出现坑槽、拥包、网裂、沉陷、桥梁断板等病害，严重影响了道路的安全畅通，不得不进行大修。据统计，全国超限超载对公路的破坏，每年损失300多亿元，令人心痛心碎！超限超载运输已成为公路的第一“杀手”，是造成公路使用寿命折减的头号缩星。　　

 2、造成交通规费大量流失　　

一方面，以车辆核定吨位为主要依据的交通规费征收办法，在同一收费时段（里程）征收的养路费或通行费是基本固定的，与使用公路的“量”及运载量没有直接关系。通俗讲，就是超载得越多越划算，在客观上助长了“超限”行为，同时也造成了交通规费的大量流失； 　　

有媒体报道：四川泸州全市有征费货车1.5万台，养路费费征收总吨位只有2.9万吨，平均不足2吨。假使20%的车辆超限共3000台，一年仅养路费一项就少收1千多万元。2002年底显示，四川有货运车34.8万辆。其中：营业性货运车24.1万辆，约占总数的70%。由此推及全国，“大吨小标”和超限运输给国家造成的养路费、通行费损失将难以估算。　　

另一方面，本应多次进行运输的货物一次或几次就行了，这样也造成了大量通行费的流失。如100吨的货物用核定载质量10吨的车需要进行10次运输，对其征收的是10次运输的通行费，而100%超限运输，只要运输5次就行了，征收的就是5次运输的通行费。　　

3、引发交通事故，给国家财产和人民群众生命安全造成严重威胁　　

近年来，我国发生的一系列群伤群死重大交通事故，许多均与车辆的超限超载有关。车辆严重超限，使车辆的技术状况大大降低，车辆的行驶稳定性、刹车性能、悬挂承荷能力、转向可靠度趋差，轮胎爆胎可能性增大，极易发生交通事故。另一方面，汽车长时间超负荷运转，磨损增加剧，车辆使用寿命大大缩短。据了解，2002年全国由超限运输引发的事故占全部交通事故的22.7%，而货车因超限发生事故占货车总交通事故的80%，给国家和人民的生命财产安全造成巨大损失。由此可见，超限运输已经成为危害安全的罪魁祸首。 　　

4、侵犯合法者的权益，严重扰乱运输市场秩序，引起恶性竞争 　　

超限运输行为，首先使车辆在安全隐患中行驶，这种安全隐患在客观上始终威胁着其它车辆和乘车人的安全；其次，由于运输市场运力供大于求，竞争激烈。承运者为挣揽货源，竞相降低运输价格，以低运价吸引货主。压价的结果使社会必要运输价格低于正常运价水平。为了弥补降价造成的经济损失，车主采用多装和逃避交通规费的办法获得补偿，使运力过剩的矛盾更加突出，拉不到货的车主则以更低的运价挣揽货源，又以更多的超载来减少亏损。于是陷入“超载——运力过剩——压价——再超载”的循环往复、愈演愈烈的怪圈；第三，违规企业的“变型”车，迎合了经营者偷漏交通规费和超载运输的心理，求购者众，企业产销两旺，却使正规企业经营维艰，又引起汽车制造、改装（修配）企业的恶性竞争。这种违规得利、守法“吃亏”的现象，在客观上起了负面的“导向”作用，逐步被其它行业的“精明者”效仿，干扰着国家经济的建康发展，由一个行业的问题，演变成一个社会问题，造成社会危害性。 　　

5、使政府形象和职能部门公信力受到损害 　　

为治理超限运输行为，国家也有禁止“大吨小标”车辆上户的规定，但有的地区为局部利益，不执行国家政策规定；更有不法经营者，不惜“勾兑”执法部门，使“大吨小标”车辆得以在公路上畅通无阻，吞食公路建设成果。这不仅仅是公路交通部门心口上的痛，而且还影响到国家的经济、行政管理秩序。 　　

试想：让普通百姓凭经验用肉眼都能判断出运载二、三十吨的车，却“标载”两、叁吨装着高达二、三十吨的货物在公路上恣意通行。人们不禁要问：国家设立了技术监督职能部门，为治理“超限”，国家制定了法律，成立了管理机构，配备了人员和装备，赋予了执法权力，是什么原因造成超限运输这一公害“久治不愈”，让公路继续在超限车辆重压下“呻吟”，交通规费在“合法”中流失，车辆仍在危险中运行呢！党和政府的威信和职能部门的“公信力”由此受到了巨大的损害。　　

另一方面，社会各界对车辆严重超限超载运输的复杂性和危害性了解不深，存在一些片面认识。个别别有用心的人将车辆严重超限超载运输造成的路面早期破损问题，与当前交通行业出现的一些腐败现象联系起来，认为这是一个工程质量问题，把被超限超载运输严重破坏的公路看作“豆腐渣”工程，看作使腐败造成的。存有这种认识的人虽然是极少数，但其影响却很大，使交通行业上下承受了极大的舆论压力，产生了极坏的影响。　　

总上所述，超限运输是百害而无一利，已经成为危害国家、危害社会、危害人民群众生命财产安全的重大社会问题，成为一个非治不可的社会“毒瘤”。进行超限运输治理面临着前所未有的重要性和紧迫性。治理超限超载运输不仅是提高交通执政能力和执政水平，保障交通事业健康发展的迫切要求。也是落实“以人为本”、推进平安山东建设，维护我省交通行业形象的迫切要求。 我省在治理超限运输问题上认识早，行动快。省政府紧急制定《山东省超员和超限运输车辆管理办法》，以第164号省政府令发布后立即实施，在全省开展了超限运输专项治理活动。今年6月份，交通部、公安部等国家七部委下发《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》后，在全国开展了统一领导、统一组织、统一行动的超限超载运输车辆治理工作，并取得了阶段性成果。但我们还要更加认识到治超工作的成效还是初步的，不能估计过高，离省委、省政府的要求和国家七部委《实施方案》确定的目标还有很大的差距。超限超载运输还没有得到全面遏制，超限超载车辆仍有较大的规模，占较大的比例，在高速公路服务区集结、夜间行驶的现象比较突出，集结堵塞交通、抗拒执法检查的现象时有发生，仍然是影响我省公路安全畅通的严重问题，同时，在治理过程中也出现了一些困难和问题。因此，我们必须进一步提高对治超工作重要性和紧迫性的认识，进一步增强责任感和使命感。　　

三、超限运输治理的政策及措施　　

自去年12月省政府164号令颁布实施后，省交通厅、省厅公路局相继下发了《〈山东省超员和超限运输车辆管理办法〉贯彻实施方案》、《山东省治理公路超限运输车辆实施细则》，在全省范围内开展了超员超限运输专项治理活动。今年6月份，国家七部委、山东省交通厅又相继下发了《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》、《山东省公路系统车辆超限超载治理工作实施方案》等文件，明确规定了超限超载治理的一系列政策和措施，使超限超载治理工作在全国范围内得以顺利开展。　　

一是加大宣传力度，形成良好的治超舆论氛围。始终坚持舆论先行，教育引导的原则，把握好舆论的主动权，有效发挥宣传工作的教育和引导作用，形成泛强大的舆论声势，为治超工作打下良好的舆论基础。我局始终把宣传工作放在第一位，充分发挥宣传工作的先导作用。第一，把《临沂市关于加强超限运输车辆行驶公路管理的通告》发到每一位运输业户手里，并充分利用报纸、电视、电台等新闻媒体开辟专栏、举办专刊、组织专题报道和系列报道。第二，到大型厂矿和运输企业和进行走访。第三，通过在各高速公路收费站、服务区等交通设施张贴、悬挂横幅标语，设置永久性标语口号等方式进行广泛宣传，使包括运输业户和驾承人员在内的人民群众和社会各界深入了解超限超载的危害性和治超工作的重大意义，取得了人民群众的的广泛理解和支持。　　

二是紧紧依靠当地党委、政府的领导和支持。各级各部门都适时地、积极主动地向当地党委、政府的领导同志汇报治超工作情况以及上级有关治超工作的安排和部署，争取领导的关心和支持。同时，在当地党委、政府的领导下，积极主动地与有关部门，尤其是与交通、公安、交警等部门搞好协调、配合，建立沟通协调机制，制定突发事件应急处理预案，一旦出现突发事件，及时启动应急预案，确保社会稳定。　　

三是在治理过程中，坚持以卸货为主，罚款为附的原则，进行集中治理，并对不同类型和运输特殊物资的超限车辆给予区别对待。第一，对超限运输车辆坚决做到先卸货后罚款，不消除超限超载行为不放行；第二，按照省交通厅及省厅公路局的要求，抓好对重点路段、重点区域、重点车辆的检查工作。第三，对蔬菜瓜果等鲜活农副产品运输车辆，做到不扣车、不卸载、不罚款；第四，对油汽等化学危险物品专用运输车辆，不实施卸载措施；第五，对于电煤、粮食等生活物资的运输车辆，一律按照省交通厅、省厅公路局的要求实施检查。第六，对于不能实施卸载措施的超限运输车辆，要实行现场告戒、登记，并将违章情况通报车籍所在地有关部门处理。　　

四是加快计重收费制度实施步伐，以经济手段遏制超限超载运输。实行计重收费，是有利于引导市场走出低运价、高超限恶性循环的重要手段，也是利用经济手段，调节利益关系，从根本上治理超限运输，实现“长期治本”这一治超目标的一项长效治理措施。要按照全省计重收费实施方案的总体要求和进度安排，加快高速公路计重设备的安装施工和调试工作进度，确保今年10月10日在全省七条高速全线实施计重累进加价收费。同时，按照省厅和省厅公路局的要求提前做好宣传工作，组织有关人员维持秩序，制定应急预案，确保及时解决问题。　　

五是加强队伍建设，坚持严格执法，依法办事，坚决杜绝新的公路“三乱”现象。首先，对执法人员进行封闭式教育培训，系统学习《山东省超员和超限运输车辆管理办法》及《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等相关法律法规，提高治超执法人员的整体素质和执法水平，切实做到执法有依据，处理讲程序，处罚按标准。其次，各级部门要签定超限超载治理工作目标责任书，制定奖惩制度，层层落实责任并与其经济利益挂钩。同时，要严肃执法纪律，特别是交通部规定的“十不准”纪律，使“十不准”规定入脑入心。确保严格执法，规范执法，严防“三乱”现象的发生。再次，坚持严格执法与文明服务相结合，坚持以人为本，增强服务意识，始终把为人民群众提供安全、快捷、舒适、周到、良好服务和交通环境作为治理工作的出发点和落脚点，将治超过程变为服务人民群众的的过程。　　

六是增配检查人员，配备功能齐全的超限检查装备，作好后勤保障，提高战斗力。在这方面，针对意外事故的发生，我局专门为一线治超人员购买人身保险，严格落实津贴政策，切实解除了他们的后顾之忧。同时，在检查站配置了检查亭，并为其安装了空调，配置了饮水机以及相关保温增暖、降温解暑物品，使执法人员的工作、生活有了切实的保障。　　

七是做好治超信息工作，确保信息渠道畅通。要按照上级的要求，建立超限超载车辆数据库和信息定期报告制度。安排专人及时登记汇总信息，全面、准确、统计情况，及时上报。同时，要加强与交通、公安交警等部门的信息交流与沟通，建立信息抄报和转报制度。及时交换车辆复吨、非法改装、超限超载、市场价格、运输情况等方面的信息。对于在治超期间出现的干线公路严重中断、国家重要物资运输紧张、生活品价格异常等突发情况，坚决在第一时间向当地政府和上级部门报告，及时妥善解决。　　

八是积极配合有关部门清理整顿车辆“大吨小标”和非法改装企业。清理整顿车辆“大吨小标”和车辆非法改装企业是治理超限超载的关键所在。要积极主动配合经贸、工商、公安、质监等部门做好协助配合工作，切实做到及时发现问题，及时通报情况，主动配合整顿，主动沟通督促。根据实施方案的要求，做好    “大吨小标”车辆恢复标准吨位后的规费征收工作，对其以前应缴纳交通规费的差额部分，免予追缴。对在执法检查中发现的“大吨小标”车辆，做到及时向有关部门通报情况，督促其恢复标准吨位。对在检查中发现的企业非法改装问题，做到及时向工商、质监部门通报，做好配合整顿工作。　　

总的说来，由于领导重视，措施得力，宣传到位，得到了各级党委政府、新闻媒体和广大人民群众的支持，目前，我省超限运输检查取得了阶段性成果，出现了超限超载率低、交通事故发生率低、路面破损率低和车辆通行速度提高、运价提高、交通规费提高的“三降低三提高”局面。　　

四、超限运输治理过程中出现的问题及对策与建议。　　

虽然超限运输治理工作取得了可喜的成绩，但在治理过程中，也出现了一些困难与问题，针对这些困难与问题，我局全体干部职工，齐心协力，献计献策，根据上级的相关政策，研究制定了一些有效措施，同时也就一些问题提出了一点建议。以期共同开展好这次超限运输治理工作。　　

1、治超工作面临着复杂舆论和社会环境。现在社会上还普遍存在着“不超不赚钱”、“治超就是罚款”的片面认识，车主业户也普遍存在着“法不责众”的心理和“治超就是一阵风”的等待观望心理，对超限超载的危害性认识不足，对治超的政策措施了解不透。有的甚至认为开展超限超载运输治理、实施计重收费目的是为了增加收入。对此，要高度重视，采取有效措施，切实做好宣传工作和教育引导工作，使广大运输业户熟悉国家的治超政策和决心，取得广泛的理解和支持。　　

2、超限运输的治理对工业企业以及农副产品加工业产生了一些负面影响。治理超限超载后，运费上涨直接拉动原材料价格上涨，造成生产成本提高，产品销售价格相应上涨，难以在销售价格上调整的企业甚至会亏本。目前由于运力本身就紧张，加上治理超限后，运费难以一时提高，一些竞争力小的运输业户只好停止运输，造成运力更加紧张，导致一部分小型企业原材料进不来，产品出不去，只好停产。同时，由于运费上涨，运力紧张两方面的因素也导致人民日常生活用品、农副产品和国家重要物资的价格上涨、运输紧张。针对这一问题，首先，要充分认识到这是超限运输治理在短期内产生的一个必然影响。其次，要对农副产品、人民日常生活用品和国家重要物资的运输车辆与其他超限运输车辆区别对待，确保治超期间正常物资运输。再次，利用经济手段，调节利益关系，实行计重收费，随着治超目标的逐步实现，上述问题也会逐步得以解决。　　

3、聚众闯卡，暴力抗法事件时有发生。　　

由于路政部门缺乏必要的执法手段和执法权限，在遭遇驾驶员和车（货）主集体冲关或暴力抗法时，无力及时地按照法律程序进行必要的强制处治，随着时间拖延，车流如水，聚集阻路，隐含群体事件恶果，也导致此类事件屡屡发生。一是许多运煤车辆集结到一块，集体冲关，不受路政人员的指挥和阻拦，造成了极坏的影响。二是当地地痞抓住路政执法力量薄弱的特点、利用带车闯关发横财,他们集结地方流氓无赖围攻检查站,冲闯办公场所，打恐吓电话，采取各种手段,达到带车收钱的目的。三是有黑社会性质的团伙运输问题严重。当自己的车队被截住以后，前来数辆小车营救，甚至携带枪支等凶器，打爆执法人员的轮胎，威胁执法人员安全。他们还通过在档风玻璃上贴标志等方法，向治理工作示威。四是，地方保护主义现象时有发生。一些国家扶持的大型企业集团，为了片面追求利润，依仗政府的“保护伞”，也走上聚众闯卡、暴力抗法之路。　　

对于这一问题，要认真分析研究，及时向当地政府和上级领导汇报，针对实际情况，制定有效措施，加以解决。一是要与公安、交通等部门实行联合执法，增强执法力量，加大对超限运输的查处力度。济南、泰安、德州的做法值得推广，这一点，在我市临沭县公路局采取了类似做法，与县公安分局、县法院等部门挂牌成立了公路执法大队。各部门分别抽调了高水平、高素质人员共同上班，一起办公，办公室设在临沭县公路局。遇有紧急情况，做到及时出动，及时解决问题，不仅保证了超限运输治理的顺利开展，还有效保证了征收和其他路政管理工作的顺利进行。二是要为全体路政执法人员购买了人身