中国的权力制约机制 [民主与权力监督制约机制论文]

摘要：
发展党内民主涉及的内容是多层次和多方面的，在当前最为重要和根本的是构建党内权力监督制约体系，建立健全各种相关制度，做到以完备的权力监督制度保障党内民主的健康发展。本文探讨了有效加强党内权力监督制约机制的主要对策，对于新时期推进党内民主建设、巩固党执政的基础具有特别重要的意义。
 
关键词：党内民主；
权力监督；
制度创新
　　
　　党内民主建设一直是我们党各项建设中备受关注和重视的课题。在当前，发展党内民主的关键是合理构建党内权力监督制约体系，做到以完备的权力监督制度保障党内民主的健康发展，这对我们准确理解和把握党内民主建设的基本规律，有效推进党内民主建设，提高党的执政能力、全面推进党的建设新的伟大工程具有重要的理论意义和现实意义。

　　
　　一、党内民主的实质
　　
　　党内民主，是共产党的政治本质规定性之一。党内是否实行民主及实行的程度，这是关系到党的性质和党是否有生机与活力的问题。我们虽然经常强调发扬党内民主，但对党内民主的实质问题缺乏深入而系统的研究。根据列宁的意思，党内民主的实质，就是指全体党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内一切事务，即党员是党组织的“主人”，党内事务归根到底由党员当家作主。他指出：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶段政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”[1]他又进一步指出，“俄国社会民主党是民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理；
并且，党内所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换”[2]。

　　从列宁的论述中可以看出，党内民主，从根本上来说，是党内生活中的基本政治原则和政治制度。其实质，就在于全体党员一律平等地直接或间接地决定和处理党内事务。扩大和发展党内民主，就是要加强制度建设，确保广大党员在党内生活中的平等的主体、“主人”地位，使党章规定的党员权利得到充分实现和确实保障，如果离开了这一点就不可能有真正的党内民主。

　　
　　二、真实有效的党内权力监督制约体系是发展党内民主的重要保障
　　
　　中共党内民主监督，是中共党组织（特别是党的纪检部门）和全体党员在民主集中制原则指导下，在党内政治民主和组织民主的基础上，依据党规党纪从党组织内部对党的执政行为、领导行为和党员行为所开展的检查、评价和督促的活动。党内权力监督制约机制则是指由党内权力监督的主体、对象、内容、程序等要素构成的有机整体以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。中共早在执政之初就对党内权力监督问题予以重视。1949年11月成立了中共各级党的纪律检查委员会，在中共“八大”及其前后一段时间里，毛泽东、刘少奇、邓小平等党的领导人强调党要领导得好，任何党员和党的组织就必须接受监督，包括党内监督、民主党派的监督和人民群众的监督。改革开放以来，中共在恢复发展党内民主和党内监督方面取得了明显的进步，主要表现是：（1）全党对于党内监督的重要性的认识更加深刻；
（2）建立健全了纪检监督机构，扩大了党的代表大会的职权；
（3）党内监督制度趋于完备，修改和制定了系列党规党法；
（4）狠抓党风廉政建设，清除了一些腐败分子，纠正了党内的某些不正之风和违法乱纪行为等等。

　　可见，改革和完善党内权力监督制度，强化党内权力监督制约机制，是执政党防止重大决策失误，保证党的团结统一，加强党风廉政建设，有效遏制腐败的迫切需要。目前，随着我国改革开放和社会主义市场经济的进一步发展，国内经济成分、利益主体、社会组织、生活方式等日益多样化。在这种情况下，建立结构合理、配置科学、程序严密、真实有效的权力监督制约机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，对推动新时期党内民主建设具有特别重要的战略意义。

　　
　　三、合理构建权力监督制约机制，推动党内民主建设
　　
　　根据当前发展党内民主面临的问题，如何从体制和机制两方面构造一个规范化的权力运行机制，强化对权力的制约监督，是摆在我们党面前的一项重要任务。从目前情况来看，笔者认为主要从以下几个方面合理构建党内权力监督制约机制。

　　1．发展党内民主是构建党内权力监督制约机制的基本前提
　　党的十六大报告指出，“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的带动和示范作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”[3]。党的十六大报告关于发展党内民主的决定，把党内民主建设与制度建设有机地统一起来，注重从制度建设高度发展党内民主，这既是对党的建设长期历史经验的深刻总结，又是对新的历史条件下强化执政党监督制约机制的基本前提。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，如何强化执政党监督制约机制，把我们的党建设好，这是我们在新的世纪面临的最重大的课题。

　　中国共产党作为执政党，需要党内外群众对党和国家的各级领导机关、领导干部实行批评监督。因此，要加强党内监督制约机制的建设，必须发展党内民主，按照要求进行制度建设，科学地配置党内的权力，要把本应属于党员的权力归还给党员，由党员直接或间接地决定党内各种事务。发展党内民主使得民主权利得到保障，法制法规更加健全，党自我更新和执政能力更强，这一切既是党执政的价值目标所在，又将有力地促进党的执政方式的法治化、民主化和科学化的现代转型。

　　2．健全法律法规是构建党内权力监督制约机制的重要基础
　　法律是具有国家强制力的社会规范，完善的法律制度是制约权力异化，消除权力腐败的依据和保证。现代政治生活的实践表明，健全的法制是对权力实行有效监督制约的重要基础。建立一种以法制为主导的政治制度模式既是现代政治生活的普遍要求，又是发展社会主义市场经济的现实需要。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的进一步发展，社会生活日益复杂化和多样化，要适应社会发展的需要，就应该建立完善的法制体系，使之成为社会主义市场经济运作的安全阀和社会发展的稳定器，实现整个国家政权运作的制度化和法律化。

　　在目前，要加强对执政党的监督制约机制，在健全法制方面，首先是要完善党内制度法规。制度法规既是党内生活的规矩，也是党内监督的依据。党内制度法规包括五个方面：一是组织制度，如差额选举制度、职务任期制度、干部交流制度、岗位轮换制度、亲属回避制度等；
二是领导制度，如集体决策制度、分工负责制度等；
三是工作制度，如请示汇报制度、办事公开制度、职务开销制度等；
四是生活制度，如权利保障制度、民主生活制度等；
五是监督制度，如干部考核制度、民主评议制度、信任投票制度、离任审计制度、家庭财产申报登记制度、家庭重大事项报告制度等。目前制度法规还不够完善，我们还要结合社会的现实情况进一步完善党内制度法规，使它从内涵和外延方面建立起比较完备的法规体系，同时，我们还要充分发挥制度法规的作用，必须力求实现制度法规的完整性、统一性和可操作性，从制度法规上保证有法必依，违法必究，确保制度法规的权威性和有效性。

　　3．改革监督体制是构建党内权力监督制约机制的治本之策
　　中国共产党建设和发展的实践证明，加强党内纪律监督对保证党内民主建设和发展至关重要。改革开放后，党恢复了党的纪律检查委员会监督体系，并使其在实践中发挥作用。但是，从具体的实践来看，这个制度还需要进一步完善。目前存在的一个核心问题是：中央纪律检查委员对中央委员监督难，中央以下各级纪律检查委员会对同级单位及其成员监督难。[4]党内监督制度对于加强党内监督至关重要，但如果没有比较完善的党内监督领导体制，这些监督制度就不能充分发挥作用。党内监督制度是党内监督的基础，而党内监督的领导体制则是核心。党内监督能否搞好，在很大程度上取决于是否有一个良好的党内监督领导体制。因此，必须进一步完善党内监督的领导体制，为各项具体制度充分实现其价值创造条件和提供保障。对此，《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确要求要改革和完善党的纪律检查体制。这就要改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的不合理的体制。目前纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，但实际上却是以同级党委领导为主，纪委成员中的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委的手中，使纪委会完全依附于同级党委。这就限制了纪委监督制约职能的发挥，特别是很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约，因为纪委监督制约的有效性往往取决于同级党委的态度，而同级党委的态度又取决于主要领导的素质。这种体制上的局限性，决定了纪委对同级党委及其领导成员的监督制约是很难到位，因此，就需要改变这种不合理的监督体制。按照列宁当年的思想，纪委不仅由同级党的代表大会选举产生并对它负责，而且改革受同级党委领导为同级党的代表大会领导，对党的全国代表大会负责。确认纪委受代表大全的委托，实施对党的执行机关的监督制约，与执行机关具有平等的地位、平行的权力。执行机关受代表大会的委托，在政治上对检查机关实施指导，以保证执行机关与检查机关能够协调一致地围绕党的中心任务开展工作。在检查机关内部实行垂直领导的体制，纪委系统不再受同级党委领导，各级纪委经费来源、干部配备使用和待遇等都由纪委系统统一管理，以保持相对独立性，这样纪委的权力也加大了，地位也提高了。纪委的主要工作人员一律实行任期制，任期未满一般不得调离现任工作岗位，从根本上保证纪委能够独立地行使检查权。

　　这个体制变化的核心就是把党委领导具体化和制度化为党的代表大会或党的委员会全体会议领导。但是，这个变化必须有两个制度性的前提条件：一是使党的委员会全体会议成为制度化的组织，全面提升其在党内的地位与作用；
二是在不属一级政权性质的地方或单位组织实行党代表大会常任制。这样，纪委的监督就能在党的整体领导体系中获得更大相对自主的空间，从而在实现更为有效的纪律监督的同时，推进党内民主的发展。
4．完善监督机制是构建党内权力监督制约机制的重要任务
　　要使党不断地自我发展和完善，关键在于理顺构成监督制约机制各个要素之间的相互关系，健全党内监督制约机制。江泽民指出：“要切实加强党的集体领导制度，健全监督制约机制。”[5]为此，笔者认为应做到以下几点：

　　第一，充分发挥舆论监督的作用。“所谓舆论监督，就是社会公众依据宪法和法律赋予的民主权利，通过舆论机构或借助舆论工具，从善治的角度对社会公共事务管理中的权力组织和决策人物的言行予以道义上的审视、评价和督促，尤其包括对官僚主义、缺德行为等社会不良现象的批评指责。”[6]从20世纪90年代以来，我国的舆论监督随着政治经济环境的宽松、政务公开的扩大和民众政治参与的有序发展而逐步发展起来，越来越受到中央和国家的高度重视。从中共“十四大”报告到“十七大”报告，都强调了舆论监督的重要作用。尽管舆论监督在反对专制作风、遏制腐败、推动民主和法治、保持党和国家的活力等方面发挥了重要作用，但在目前依然存在着新闻舆论监督疲软和舆论监督法规不健全等问题。为了加强党内监督，我们必须确保党员在法定的范围内有了解党内事务的权利、党员发表意见的权利、党员对党内重大决策的运作实施监督的权利等等。

　　第二，逐步完善党内选举制度。党章规定，党的各级领导机关，除了它的派出机关外，都应由选举产生。各级党的代表大会在进行代表资格审查时，上级组织在审批下级组织的领导成员时，应认真审查产生这些人选的选举程序，对那些不符合选举程序的组织和成员不予承认和批准，坚决摈弃用直接委托取代选举，用征求意见回避选举的做法。在逐步扩大直接选举的同时，不断完善差额选举。没有差额的选举不是真正的选举，没有竞争的差额不是真正的差额。差额选举比等额选举优越，最根本的是它给选民提供了自主选择的可能性，保证选民充分行使自主选择的权利，举优汰劣，保证选出最优秀的人才。

　　此外，还要真正实行竞争机制。建立和完善公平、公开、公正的竞争机制有利于选民和选举单位对当选代表的监督。当选代表在竞选过程中对选民和选举单位所作的承诺和保证，将成为选民和选举单位对其进行监督的重要依据。实行差额选举在客观上为代表候选人的竞选活动提供了依据和可能，使我们党的干部制度真正成为出人才、出政绩、出效率的制度，从而为干部队伍茁壮成长注入新的生机活力，为优秀人才脱颖而出开辟新政治渠道。

　　第三，切实保障党员民主权利。党员民主权利是以党和党内其他法规形式确认党员应享有的权力和利益，它是党内民主的基础，尊重和保障党员民主权利的目的在于使每个党员都能关心、参与党内事务，发挥党员的积极性、主动性，保证党的事业的发展。坚持党章规定的所有党员无论职位高低，权利和义务一律平等的原则。对于在遵守党纪的前提下，对党内事务发表不同意见的党员，不得采取任何形式加以打击；
对于在党的会议上或在给党的组织的报告中，对党的组织和个人提出批评意见的党员，不得采取任何形式加以压制，否则必须依据党纪严肃处理。为了实施有效的监督，在不断提高广大党员的监督意识的同时，必须加强监督保障制度建设，切实保障广大党员行使申诉权、控告权、检举权，保障广大党员在申诉、控告、检举之后不受打击压制，并使违法乱纪的行为受到应有的制裁，使坚持原则敢于监督的党员得到应有的支持和表彰，从而调动广大党员参与监督的积极性和主动性。

　　第四，有效开展民主评议活动。在党内，党员是党的主人，是党的决策主体。党内民主的本质就是由党员决定党内重大问题和管理党的事务。通过个人述职、党员评议和组织考察，力求客观公正地对干部作出评价。对违法乱纪、严重失职的领导干部应当及时予以罢免，以便体现监督制约的刚性。实践表明，党内监督的重点是党的各级领导干部，党的各级领导干部手中都掌握一定的权力，而权力作为一种强制力量只能以强制力量来制约。如果离开了这种强制，只停留于一般道义上的谴责，监督制约就失去了权威性，失去了威慑力。

　　此外，加强党内监督，还要强化领导集体内部的监督作用。各级领导班子要切实负起责任，带头开展批评和自我批评，及时纠正各种不正确的思想和行为。把党组织的严格监督与党员干部的认真自律结合起来。在从严治党中，每个党员干部要经常按照党章和党内的各项规定对照检查，自重、自警、规范行为，严以律己。完善已有的制度，逐步建立新的制度，在加大执纪执法力度的同时，要拓宽监督渠道，充分发挥人民群众的监督作用，要相信和依靠民众，广开言路，真诚欢迎各方面的意见和批评。

　　5．加强党派监督是构建党内权力监督制约机制的外在条件
　　“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，这是中国政党制度的基本特征，这个“合作”与“参政”的一个基本体现，就是共产党与各民主党派“互相监督”，“互相监督”主要是民主党派监督共产党。但是，在我国政治生活中，民主党派对共产党的监督也不同程度地存在着“软监”、“虚监”、“空监”的问题。因此，要强化执政党监督制约，必须加强民主党派的监督。

　　要提高民主党派的监督的力度，必须加强民主党派的自身建设。一方面，需要在民主党派内部建立相应的监督工作机构。因为作为参政党的民主党派，其主要职能是参政议政和进行民主监督。目前，各级民主党派内部绝大部分没有负责参政议政和民主监督的专门工作机构，这与民主党派参政党的地位是不相称的，实际上已影响了民主党派监督作用的发挥。与建立专门的监督机构相适应的一个问题是必须加强民主党派的机关建设。民主党派机关作为各民主党派的工作机构，是民主党派联系其成员的桥梁和纽带，是民主党派形象的代表和窗口，是发挥民主党派作用的组织保证，同时机关也是实现多党合作、政党监督的枢纽。民主党派机关工作搞的如何，直接关系到民主党派监督职能的实现。另一方面，造就一批专门从事参政议政和善于进行民主监督的政治家队伍。造就这样一批政治家，必须加强民主党派领导班子建设。民主党派领导班子建设，重在建设、重在落实、重在真抓实干。要贯彻民主集中制的组织原则，建立、健全领导机制和工作制度，发挥集体领导作用；
要牢固树立“立党为公、执政为民”的思想，维护和增强领导班子的团结，这是做好领导工作的重要保证。因此，加强民主党派的监督，为我国的政党监督创造一个良好的前提条件，这对强化中国政党的监督制约机制至关重要。

　　6．完善监督体系是构建党内权力监督制约机制的根本保证
　　构建一种科学、合理的权力结构和权力运行机制是非常重要的。制衡是社会主义政权本身应该具有的一种内在机制，也是约束权力、消除腐败的先决条件。要在党、人大、政府三分权力的基础上形成有效的相互制衡机制。建立和完善监督制约的协调机制，科学界定各种监督制约主体的功能和职责，明晰监督制约系统的层次性和不同层次监督制约主体的职责权限，加强监督制约的整体协调，充分发挥监督系统的整体功能，增大监督系统的合力，在具体工作中要切实加强人大、政协尤其是人大对党政机关的监督，从组织上巩固人大的法定地位，依法落实人大的选举和监督职能。此外，要加强社会舆论监督，制定和完善新闻舆论法规，在坚持党依法管舆论的前提下，强化新闻舆论的监督功能，通过有效的形式把各种形式的监督有机结合起来，形成强有力的全方位的监督制约网络，发挥监督制约的整体效能。

　　从国家的法律规范上讲，人大与党是互相监督和制约的关系。来自于党内的党规党法，可以对政党、人大、政府进行监督和制约，人大可以运用宪法和法律对党组织和政府进行监督和制约。如果把运用党规党法对人大、政府权力进行监督和制约看作是中国民主政治的一个生长点，那么，各级人大运用宪法和法律对共产党和政府进行监督和制约就是另一个重要的生长点。要构建一个理想的中国特色的政党与人大、政府之间的权力监督制约关系，需要经过一个不断发展的过程。而这个过程的发展,它首先要有党内民主作保障。如果党内民主生活不正常，民主集中制得不到很好的贯彻落实，那就根本谈不上人大、政府之间的权力制约的问题。

　　总之，党内权力监督能否落到实处，直接关系到执政党能否实现决策的科学化和民主化，能否克服官僚主义、形式主义和腐败现象等工作中的缺点和错误，关系到国家的民主政治建设和安定团结的政治局面能否得到巩固与发展。积极探索并认真落实各种提高政党监督实效的措施，必将推动中国的政党监督向更广阔的前景发展。

　
　　
　　注释：

　　[1]列宁全集[C].北京:人民出版社，1986（13）：191-192.
　　[2]列宁全集[C].北京:人民出版社，1986（14）：249.
　　[3]在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[R] .北京：人民出版社，2002，52.
　　[4]宫杰、于贤成.新时期的党内监督[M].北京：中央党校出版社，1992，196.
　　[5]江泽民.为把党建设成为更加坚强的工人阶级先锋队而斗争[R].人民日报,1990.7.1,(1).
　　[6]尤光付.中外监督制度比较[M].北京:商务印书馆,2003，410.