扩大干部工作民主中出现的负面影响问题研究

扩大干部工作民主中出现的负面影响问题研究

扩大干部工作民主，是社会主义民主政治建设的重要组成部分，是政治体制改革的客观要求，也是深化干部人事制度改革的基本方向和重要内容。党的十七大报告指出，要坚持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。十七届四中全会再次强调，要提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制，并就扩大民主问题对干部提名、推荐、考察、任用、监督等方面作了具体要求。我们党在长期的干部工作实践中，逐步建立了一套体现和保证干部工作民主的规范和机制，积累了丰富的实现和发展干部工作民主的实践经验。然而，由于种种因素的制约，也不同程度地存在一些不容忽视的问题，影响了干部工作民主应有作用和功能的正常发挥。在新的历史条件下，如何有效防止和解决扩大干部工作民主中出现的负面影响问题，保证干部工作民主沿着正确的方向和轨道健康地向前发展，是摆在我们面前一项十分重要而紧迫的课题。

今年以来，根据党的十七大和十七届四中全会精神，按照课题调研方案的要求，我们抽调精干力量，组成专班，进行了深入调研。通过综合调研与专题调研相结合的方式，辅之以资料收集、问卷调查、个别访谈、专家座谈、集中研讨、比较研究、综合分析等方法，预测分析了扩大干部工作民主的基本形势，全面剖析了其负面影响及原因，提出了现阶段消除其负面影响应突破的重点、难点问题的方式方法。

一、扩大干部工作民主的形势分析和基本判断

社会主义民主的本质是人民当家作主。人民当家作主反映在干部工作中，就是落实好人民群众对干部工作的知情权、参与权、选择权和监督权等民主权利。干部工作民主是干部工作中体现民主原则的体制、机制、途径和手段的总称，是一个历史的、发展的概念。随着时代的发展，有其新的内涵。当前，伴随着我国政治体制改革的历史进程不断推进发展，干部工作民主总体上已呈现出从单项到综合、由局部向整体、从浅表到深层的良好态势。

（一）扩大干部工作民主在探索实践中有序推进，逐渐由浅层次走向“深水区”，要求我们必须坚持扩大干部工作民主的改革方向不动摇。民主需要经历必须的过程来实现。在改革开放30年的伟大历史进程中，深化干部人事制度改革一刻也没有停止，干部工作民主也在渐进中不断扩大。特别是进入新世纪以来，各级党委积极适应建立社会主义市场经济、推进社会主义民主政治建设、加强党的执政能力和先进性建设等时代要求，认真贯彻落实《深化干部人事制度改革纲要》，始终坚持把扩大民主作为干部人事制度改革的根本价值取向，贯穿到干部选拔任用的各个方面，进行了一系列新的探索与实践，取得了新的进展和成效。目前，公开选拔、竞争上岗等竞争性干部选拔任用工作逐步常态化；民主推荐、民主测评已经成为干部选拔任用的必经程序；差额提名、差额考察、差额酝酿、差额票决等制度已经在一定范围内实行；考察预告、任前公示、试用期制度全面推进，干部工作的透明度、公开性和竞争性不断增强。总之，随着干部人事制度改革的不断深化，“由少数人选少数人”和“在少数人中选人”状况有了极大的改善，选人用人的渠道和视野不断拓宽，人民群众对干部选拔任用工作“四权”得到了更好地落实，干部选拔任用工作的民主化步伐加快，扩大干部工作民主已逐渐由浅表走向深层。同时，在推进扩大干部工作民主的进程中，也伴生了一些负面影响，充分表明民主的实践与群众的期望还有较大的差距，民主的质量和水平亟待提高。因此，在扩大干部工作民主步入“深水区”的关键阶段，必须结合当前经济社会发展的新形势，进一步把扩大民主作为干部人事制度改革的重大方针和基本原则，坚持扩大民主的基本方向不动摇，科学分析和把握新形势新情况，有针对性地解决民主进程中出现的突出矛盾和问题，全面推进干部工作的科学化、民主化、制度化。

（二）干部工作民主的运行程序不断规范，逐渐由重视推进程序民主转变为同时注重民主结果的公正性，要求我们必须在增强干部工作民主的科学性和真实性上下功夫。民主的重要特征就是按程序办事。程序是实现民主的重要保障。《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布实施以来，各地在“群众推荐、组织考察、个别酝酿、会议决定”等环节上进行了有益探索与实践，进一步规范了干部选拔任用工作的程序和方法，逐步形成了系统配套、民主开放的干部工作新机制。比如，积极探索规范干部提名和初始提名工作，进一步明确和规范干部的提名主体、范围、程序和方式等，切实规范各级党委“一把手”的用人行为，较好地保证了选人用人权利方式和程序的规范运行；坚持把民主推荐、民主测评作为干部选拔任用的必经程序，完善了推荐和测评的权限、范围、程序等配套制度，一些地方还在民主推荐中实行公开干部调配原则、公开职务调整范围、公开选拔任用标准、公开推荐提名程序“四个公开”，确保了选拔任用干部工作在阳光下运行；积极探索改进干部考察方式方法，建立并实行考察预告制、差额考察制、考察责任制，打破了过去干部考察工作神秘化和封闭式运作，扩大了群众参与范围，提高了干部考察工作的准确性；坚持推行讨论决定干部票决制，不断扩大党委常委会、全委会票决范围，有的地方和单位还制作了干部选拔任用工作流程图，实行“电子票决制”，提高了票决质量，逐步实现了干部任用决策民主规范，等等。这一系列的探索实践，有效推进了干部民主工作的程序化、规范化，进一步增强了干部选拔任用工作的准确性和科学性。经过多年的实践，目前我们的干部选拔任用程序起来越精细，操作越来越规范，为提高选人用人公信度奠定了良好基础。但在实际操作中，民主程序执行还存在一定偏差，民意失真失实等问题还不同程度显现。只有建立在科学化基础上的民主，才具有持久的生命力。因此，推进干部工作民主的改革与发展，仍然需要对程序的合理性、民意的真实性进行深入研究。要在重视推进程序民主的基础上，同时注重民主结果的科学性、真实性，更加突出干部工作科学化、民主化、制度化的相互协调，统筹推进扩大干部工作民主。

（三）干部工作民主的方式方法不断创新和改进，逐渐由单项突破向整体推进转变，要求我们必须更加注重从健全制度机制上提高干部工作民主的质量。近几年来特别是党的十六大以来，各地在推进干部人事制度改革的进程中，注重扩大民主方式方法的创新与实践，改进和优化了干部选拔任用工作，进一步提高了选人用人公信度。比如，竞争性选拔方式在实践中不断创新，公开选拔对象的职位由低到高逐步拓展、范围逐步扩大，竞争上岗在各地各单位普遍推行，公推公选、公推直选等选拔方式大力推行，竞争性选拔已经成为干部选拔任用的基本制度和重要形式，从根本上改变了选人用人理念，逐步形成了多数人选人、靠制度选人的格局。又如，干部考核评价方式方法不断改进和完善。近几年来，各地结合实际，从突出量化指标体系的运用，到正确政绩观的引入，再到体现科学发展观要求的综合考核评价指标体系的制定实施，干部考核评价制度在探索实践中不断完善，逐步形成比较完整、科学的干部考核工作制度。同时，干部工作的民主监督方式和手段进一步改进和完善，各地积极推行了干部选拔任用“一报告两评议”、领导干部述职述廉、诫勉谈话、组织函询、经济责任审计等制度，建立健全了强化预防、及时发现、严肃纠正的干部监督工作机制，较好地防止和克服了选人用人上的不正之风和腐败现象。这些方式方法的创新和改进，对扩大干部工作民主产生了积极的影响和推动作用。但是方式方法的多样性、零散性，也使扩大民主在技术层面凸显了制度系统性、整体性不足的局限。扩大干部工作中的民主，最终要靠具体的制度来体现和保证。只有把科学、民主的方法形成制度，才能从根本上实现好人民群众在干部工作中的民主权利。因此，在干部人事制度改革进入新的阶段以后，扩大干部工作民主需要更多地考虑整体推进，从注重方式方法创新，向更多地重视制度机制创新转变，逐步建立起干部工作民主的制度体系，努力提高干部工作民主的质量和水平。

（四）扩大干部工作民主逐步深入人心，逐渐由重视常规性项目的改革转变为向重点难点问题的突破，要求我们必须着力解决和治理与扩大民主相伴生的负面影响问题。纵观深化干部人事制度改革的总体形势，干部工作民主在实践中取得了长足发展与进步，特别是民主、公开、竞争、择优的原则得到了较好的落实和体现，得到了群众的普遍认可，并逐步深入人心。比如，采取公推公选、公推直选等方式选拔任用干部，有效激发了党员群众的参政热情，扩大了党内民主，以党内民主带动和引领了人民民主，受到了社会方方面面的一致好评。近年来，各地纷纷实行电视和网络直播公开选拔干部的全过程，吸引了成千上万的群众收看，让老百姓开了眼界，广大群众普遍反映：“以前不晓得干部是怎么当上的，现在在电视上看得清清楚楚，也没什么神秘了，这样选上来的干部我们信。”这些生动的民主实践，让百姓见证了干部工作的民主化进程，具有较高的群众认可度，始终保持着旺盛的生命力。扩大干部工作中的民主是干部人事制度改革取得成果的基础，是提高选人用人公信度的关键所在。但正如任何事物都有两面性一样，扩大干部工作中的民主也必然带来一些负面影响问题，直接影响到干部工作民主的质量，值得关注、思考和研究。民主不是绝对的甚至是有缺陷的，民主也有一个科学性、有效性的问题，离开这个标准和原则，民主就会流于形式，甚至会曲解民意，出现风险。扩大干部工作民主是一项系统工程，必须遵循内在规律，科学把握，循序渐进。因此，必须在扩大民主的问题上始终保持一种科学冷静的态度，认真审视和治理当前实践中存在的问题，去伪存真，还“民主”以真实、本质的面貌，使扩大干部工作民主沿着健康有序的轨道推进和发展。

二、扩大干部工作民主中出现的负面影响及原因分析

为切实找准扩大干部工作民主中出现的负面影响，剖析产生的原因，我们在8个市县召开了16个不同类型座谈会，并与部分市县党政领导班子成员进行了个别走访座谈，发放专项调查问卷800份，组织不同对象进行了调查。从扩大干部工作民主中出现的负面影响来看，既有对工作操作层面的负面影响，也有对社会风气深层次的负面影响。从产生的原因分析来看，既有主观的原因，也有客观的原因；既有操作层面的问题，也有制度体制的因素;既受民主参与主体素质的制约，也受民主大环境的影响。

（一）负面影响

总体来看，干部工作科学化、民主化、规范化进程不断加快，选人用人质量和公信度不断提升，取得了明显成效，但在扩大干部工作民主进程中出现的民主程序空转、以票取人、拉票贿选等问题带来的负面影响不容忽视（见图表一) 。

图表一：扩大干部工作民主中出现负面影响的程度

问卷调查项目“扩大干部工作民主中出现的负面影响”的结果显示：有57.2%的调查对象认为“导致用人导向出现偏差”， 51.9%的认为“败坏了社会风气”，47.4%的认为“影响了群众民主参与积极性”， 55.5%的认为“影响了群众对选人用人公信度评价”，59.4%的认为“在激励干部干事创业的同时也容易滋生‘老好人’现象”。（见图表二）

图表二：扩大干部工作民主中出现的负面影响

具体而言，有以下表现：

1、干部选拔任用民主程序流于形式，影响了群众民主参与的积极性。当前，在基层一些地方，干部选拔任用工作民主“程序空转”问题反映比较突出。初始提名尤其是平职交流、异地调整时的初始提名，“一把手”自由裁量空间大，确定提名范围时，既可以在甲地推荐，也可以是乙地推荐，有时还增设附加条件，有的初始提名人选，就是最终的任用人选，程序只是过场。有的民主推荐时“圈定人选”，推荐前个人授意，推荐中定调子、划框框。有的酝酿时“统一思想”，以征求意见名义打招呼，使持不同意见的人改变观点，把个人意图转变为集体意志。有的讨论决定时先入为主，发表倾向性意见进行“引导”，有的搞“批量”研究，发扬民主在讨论决定环节中出现“让位”现象。此外，在差额推荐、差额考察、差额票决时，也存在“陪衬”差额问题；在票决中，少数人的正确意见，也往往被少数服从多数“淹没”。问卷调查项目“干部选拔任用民主程序流于形式的主要表现形式”中，有47.6%的调查对象认为是“一把手自由裁量空间过大”，57.3%的调查对象认为是“民主推荐时圈定人选”，49.9%的认为是“酝酿时统一思想”， 31.8%的认为是“实行陪衬差额”。干部选拔任用民主程序流于形式，一方面使权力寻租和权力出租成为了可能；另一方面给投机钻营者跑官、买官打开了方便之门。这种披着民主的“外衣”，表面上履行程序，实质走民主过场的不民主行为，群众十分反感。当群众的民主权利被“程序空转”等问题“玩弄”、“儿戏”时，他们就会对民主不抱信心，也会“儿戏”民主，甚至懒得参与、不屑参与。

2、民意失真问题在民主推荐、考察测评中不同程度存在，使扩大干部工作民主与坚持党管干部原则有时“度”不好把握。对干部政策和干部信息知情不够，使参与推荐的、个别谈话的干部群众很难表达真实意愿。有的选择性公开、内容“避重就轻”，有的只公开干部信息、不公开职位要求，群众看到的只有干部简历等基本信息，对干部的德才表现和推荐职位应把握的政策了解较少，因而很难作出符合意愿的判断和选择。在民主推荐、考察测评中，群众参与度不高、代表性不够，也影响了民意的真实表达。现行的民主推荐、考察测评，推荐人和谈话人通常是本地区、本系统、本单位的干部，实质上“官”荐“官”、“官”评“官”，往往出现没有竞争关系的，票数“一边倒”，有竞争关系的，竞相拉票或相互“杀票”现象。同时，在民主推荐和考察评价中，民意表达也存在随意性问题。有的抱着“事不关己高高挂起”的态度，有的以亲疏远近为标准，有的受人所托，有的打击优秀、排除异己，有的被个人恩怨左右，等等。在考察和个别谈话中，有时也难以听到客观真实的评价。有的“关系好的说好话，关系不好的说怪话，关系一般的不说话”，有的为了出干部搞“集体送神”等。在问卷调查中，39.5%的调查对象认为民意失真是扩大干部工作民主出现的主要问题；51.8%的认为民意失真主要环节是民主推荐环节，28.4%认为是考察环节。在干部选拔任用实践中，群众公认往往反映在民主推荐、民主测评票数上。但现在一些地方民主推荐票的来源比较复杂，有品行票、能力票、业绩票，也有职位票、感情票、利益票，风气不好的地方和单位还有跟风票、派性票、“拉托”票，等等。一些有思想、有棱角、能力突出的优秀干部，得罪的人往往多一些，遭人非议的概率也相对高一些，在推荐投票时往往票数不高，而中庸的干部、老好人式的干部往往得票高。这种“共认而不公认”的民意失真问题，在一定程度上干扰了组织用人“视线”。如果简单地将民意等同于民主，对民意甄别不够，科学集中不够，就难以体现党管干部；如果不根据得票情况来把握，就是综合考虑了干部的平时表现，也容易在干部群众中、在社会上引起各种不正常的“猜疑”。因此，在扩大干部工作民主过程中，如何做到既尊重群众意愿又体现组织意图这个“度”不好把握。

3、简单地以票取人问题，导致用人导向出现了偏差。基层的一些地方在干部选拔任用中，有的对推荐得票情况，不加以甄别分析，直接把民主推荐得票靠前的作为考察和拟任对象；有的“一把手”不能出以公心，不从事业角度出发，对民主推荐结果“为我所用”、“看票说话”，民主推荐结果符合自己意图的，就“尊重民意”，掩人耳目，不符合自已意图的，就强调不能简单地以票取人；有的为了对上级好交代，对同级好平衡，对下级好说服，把民主推荐得票情况作为回避矛盾的“挡箭牌”、处理关系的“调节器”，“唯票是举”，把得票多的等同于优秀的，票数成了决定任用的唯一标准。一些风气不正的地方，甚至还出现“差的淘汰好的，平庸的淘汰优秀的”的怪现象。在问卷“以票取人现象主要形式”调查项目中，63.5% 的调查对象认为是“直接把得票多少作为用人标准”，56.7%的认为是“领导意图决定票的有用性”。此外，在基层民主创新实践中，一些简单化的做法也值得注意。比如：在民主推荐中，有的把尊重民意搞成“竞选”，当场投票打分，当场汇总，当场按得票宣布确定考察对象或拟任人选；在公开选拔中，一些地方选拔的干部往往是分数排第一位的干部，即使分数靠后的干部再优秀，也不可能选拔上来；在竞争上岗中，有的以群众投票代替组织决定，使竞争上岗变成了“竞票”上岗，等等，都是简单以票取人的表现。用什么人、不用什么人，具有导向作用。现在，一方面，干部民主推荐、民主测评得票的来源非常复杂，民主推荐票数不能完全反映真实情况；另一方面，又存在简单地以票取人的问题，致使“票”成了干部选拔任用的关键依据。简单地以票取人，“绩”、“票”分离，使德才兼备、以德为先的用人标准，变成了“唯票至上”，不真实的“群众公认”标准，代替了“德才”实践标准。这样往往造成“会做事的不如会做人”的现象，使用人导向出现了偏差。

4、拉票贿选呈现蔓延趋势，败坏了社会风气。现实中，一些地方过分地重视民主推荐得票情况，使一些不正派的人、中庸的人，通过合法的民主程序得到了好处，助长了拉票贿选等不正之风。问卷调查中，32.2%的调查对象认为拉票贿选现象是扩大干部工作民主的衍生物，14.8%的认为拉票贿选现象严重，54.9%认为比较严重。71.7%的认为拉票贿选表现为打电话、发短信拉票，63.9%的认为表现为宴请拉票，56.7%的认为表现为送礼拉票，47.9%的认为表现为委托他人拉票，43.3%的认为表现为当面拜访拉票，30.8%的认为表现为安排消费活动拉票，12.7%的认为表现为举办联谊活动拉票。现在，在基层一些干部中存在“打招呼不一定投你的票，不打招呼肯定不投你的票”、“拉票是正常的，不拉票是不正常的”、“不拉票就吃亏”的不良心态，致使一些地方和单位出现了不仅投机钻营的人拉票，一些原本踏实工作的干部担心吃亏也拉票的不正常现象（拉票贿选心理调查，见图表三）。扩大干部工作民主在基层出现的拉票贿选等不正之风，是干部工作民主进程中必然会遇到的问题和必须付出的成本，是不可回避的。就现实情况看，其负面影响也比较大。一方面，拉票贿选不能真实反映民意，影响了组织对干部的正确识别和判断，混淆了用人视听；另一方面，当它作为一种不正常的现象，浸透到了社会“血液”中时，不仅对营造风清气正的用人环境造成了“恶果”，而且败坏了社会风气。问卷调查结果显示，72.8%的调查对象认为拉票贿选现象败坏了社会风气， 63.2%的认为干扰了组织对干部的正确识别和判断。

图表三：“拉票”行为者的主要心理调查

5、扩大干部工作民主中不良问题直接影响了群众对选人用人公信度的评价。选人用人公信度是群众对干部选拔任用工作和选拔任用的干部综合评价的反映。影响选人用人公信度的原因虽然是多方面的，但扩大干部工作民主中不良问题带来的负面影响不可小视。问卷调查项目“扩大干部工作民主中出现的负面影响，对选人用人公信度评价的影响”中，认为拉票贿选影响了选人用人公信度的占68.8%；认为简单以票取人影响了选人用人公信度的占50.9%，认为民意失真失实影响了选人用人公信度的占39.5%；认为干部选拔任用民主程序流于形式影响了选人用人公信度的占46.5%；认为竞争性选拔带来公平不公正现象影响了选人用人公信度的占39.8%。就公开选拔和竞争上岗而言，调研中，群众普遍反映，公开选拔、竞争上岗，是扩大干部工作民主的一种好的方式。但在公开选拔、竞争上岗中出现的问题也值得研究和解决。有的重形式、轻实质，将一些参考性条件绝对化。比如，学历上层层加码、年龄上层层递减，降格以求，将一些品质优秀、能力突出、素质全面的干部挡在了公开选拔、竞争上岗范围之外，冷了相当一部分干部的心；有的重视考试成绩，忽视工作实绩，不能很好地解决“高分低能”、人岗不适问题。问卷调查项目“您对公开选拔、竞争上岗的看法”中，57.9%的调查对象选择了“因条件限制将一些优秀干部挡在门外，不应成为干部选拔任用的主渠道”，55.5%的认为“催生了‘考试一族’”，59.4%的认为“导致重视考试成绩忽视工作实绩”。

6、扩大干部工作民主中出现的“老好人”等不良现象对干部干事创业提出了新的挑战。干部工作民主与推动科学发展是紧密相连的。扩大干部工作民主的目的，就是要选准人、用好人，服务党的事业发展。只有多干事、干好事，才能得到群众的认同和组织的认可。但扩大干部工作民主中出现的拉票贿选现象、简单地以票取人等，造成好人主义、中庸之道盛行，“做人”大于做事，使一些干部不敢负责、不敢碰硬，“宁可得罪工作，也不得罪朋友”。一些干部群众反映，现在“干部不干事不行，干事得罪人肯定不行”。这种不良的倾向，虽然反映在少数干部中，但如果发展为“群体效应”，必然损害的是党的事业，影响的是科学发展。

（二）原因分析

调查结果显示，有55.8%的调查对象认为扩大干部工作民主中出现负面影响的主要原因是干部工作民主制度性规范不够，53.3%的认为干部工作透明度不高，45.9%的认为干部群众的民主素质不适应，42.7%的认为“一把手”权力过大同时管理监督乏力，40.7%的认为执行民主制度存在偏差。(见图表四)

图表四：扩大干部工作民主中出现负面影响问题的主要原因

1、干部群众的民主素质与民主实践的要求还不够适应。民主素质决定了认知能力。在干部工作民主实践中，干部群众民主素质不高，有时会对民主质量带来不利影响。从领导层面看，一些领导干部的“官本位”思想、“人治”观念等封建思想残余还未彻底根除，缺乏民主作风；从普通干部群众层面看，当前大多数干部群众的民主自主性、独立性还不够，容易导致民主参与、表达的“跟风跑”；民主权利意识淡薄，使地方宗族势力、人情、利益等因素渗入民主生活；民主责任模糊，导致对民主过程不重视、结果不关心，等等。特别是在现阶段，由于民主发育还不够成熟、公平正义的社会环境还没有真正形成，加之中国传统文化的“中庸性”、民族的封闭性，使熟人社会、血缘文化、家族文化自然地渗透到了民主认知和参与的过程，必然会带来民主的盲从、民主的逐利，致使民意有时失真失实，拉票贿选等不正之风蔓延。

2、干部工作透明度不够高与扩大民主要求的信息对称还有差距。没有公开就没有民主。信息公开关系到公众平等的知情权。一方面，没有信息公开，公众得到的是不对称的信息，会对其民主参与产生误导，这本身就是不民主的表现；另一方面，没有信息公开，无法对民主进行有效监督，这也不利于民主的进步。当前，虽然干部工作民主化程度越来越高，但干部工作仍然在相对封闭的环境中运行。群众对干部工作只是被动或阶段性参与，对相关干部法规、工作程序、干部德才表现等深层次信息知之甚少。信息不对称，影响和制约了群众“四权”的有效行使，必然会导致民主参与的盲从、表达的随意、监督的失效。

3、干部工作民主制度规范性不够和执行偏差的交互作用。干部工作民主中制度不够健全、完善，在一定程度上制约和影响着民主的质量。比如，科学的考核评价体系不健全，干部工作民主缺乏导向，容易走入误区。比如，初始提名制度的缺失，容易使民主流于形式。又如，当前由于我国缺乏对举报人进行有效保护的制度,使得公民在行使控告、检举、揭露等民主权利时，承担了过高的成本与代价。再比如，《干部选拔任用条例》第十七条明确规定：“确定考察对象时，应当把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时防止简单地以票取人。”虽然制度设计时考虑了要“防止简单地以票取人”，但该条的前提是要把推荐结果作为重要的依据之一，尽管讲的是“之一”，但也只有这个“之一”是用量的方式反映出来的。组织部门在干部职位竞争十分激烈、干部工作十分敏感的背景下，很难走出“以票取人”的圈子。同时，执行制度上的“各取所需”、人为因素的操作不当，使制度规范大打折扣，也是扩大干部工作民主中产生这样那样问题和负面影响的一个重要原因。

4、干部工作民主中“一把手”权力过大与管理监督乏力带来的影响。权力高度集中是计划经济体制下形成的政治体制的基本特征之一，也是许多弊端的总根源。在干部工作中，表现为用人权集中在少数领导干部尤其是“一把手”手中，甚至在某些地方出现了“党委书记管干部”代替“党管干部”现象。有的党委主要领导对用人权“抓住不放”，怕“大权”旁落，不能充分发挥组织人事部门的作用，把熟悉干部工作基本规律、平时对干部接触了解最多、最直接的组织人事部门当成“传声筒”。同时，“一把手”处于领导集体的核心地位，在干部选拔任用中具有行为的自主性、地位的权威性和作用的决定性，对其监督存在着上级不好监督、同级不便监督、下级不敢监督的问题。这种权力过分集中并很难制约的干部工作领导体制和机制，在一定程度上使干部工作的民主难以顺利推进，影响和阻碍了扩大干部工作民主的进程。

三、解决扩大干部工作民主中出现负面影响应正确把握和处理的几个关系

按照党的十七大、十七届四中全会关于发展党内民主和深化干部人事制度改革的总体部署，解决扩大干部工作民主中出现的负面影响要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观要求，落实党管干部原则，遵循民主、公开、竞争、择优方针，以建立干部选拔任用科学机制、提高选人用人公信度为目标，立足当前、着眼长远，突出重点、循序渐进，着力在提升素养、拓宽范围、扩大竞争、强化监督、完善制度上下功夫，切实解决影响干部工作民主的科学性和真实性的关键问题，提高干部工作民主的质量和水平，全面协调地推进干部工作的科学化、民主化和制度化。工作中要正确把握和处理好五个关系。

（一）扩大干部工作民主与坚持党管干部原则的关系。十七届四中全会强调，必须坚持党管干部原则。党管干部原则，是干部管理的根本原则，也是坚持党的领导在干部工作中的具体体现。实践证明，坚持党管干部原则是扩大干部工作民主、实现干部工作科学化的前提和保障；扩大干部工作民主是坚持党管干部原则、改进党管干部工作的有效方式。首先，从目标取向来看，坚持党管干部原则与扩大干部工作民主具有鲜明的一致性。我们党的性质决定，党的利益和人民利益是一致的，反映在干部工作中也具有统一性。党选用干部根本目的就是为了党和人民的事业蓬勃发展选干部、聚人才；扩大干部工作民主的根本目标取向，也是选准用好干部，推动党和人民的事业发展。其次，从过程来看，扩大干部工作中民主的过程，实质是改进党管干部方法的过程。扩大干部工作民主的根本要求是坚决贯彻党的干部路线方针政策和德才兼备、以德为先的用人标准，通过民主的方式，让人民群众知情、参与、表达、监督干部工作，通过党的各级组织正确引导、管理民主，科学甄别民意、提升民主，切实把党的要求与人民群众的愿望和民主权利结合起来，实现组织意图与群众公认相统一、党管干部与依法任用相统一。脱离了党管干部原则，就容易导致干部工作的无序和随意，使扩大干部工作的民主偏离正确的方向。因此，在扩大干部工作民主的进程中，决不能以单纯的民主投票代替真实的民意，以表象的民意代替科学的民主，以简单的民主否定党管干部原则。要坚决做到既要大力培育干部群众的民主意识，落实干部群众的“四权”，也要不断探索改进党管干部的方式方法，切实加强和实现党对干部工作的领导，以有效地防止民主风险，提升民主质量，确保扩大干部工作民主沿着科学的轨道发展。

（二）扩大干部工作民主与带动人民民主的关系。十七届四中会全会指出：“坚持以扩大党内民主带动人民民主，以党的坚强团结保证全国各族人民的大团结”。实践证明，党内民主决定着社会主义民主的状况，什么时候党内民主生活比较好、比较正常，人民民主就实行得好；反之，人民民主就受到损害。干部工作民主是党内民主的重要组成部分，必须在带动人民民主中充分发挥示范和引导作用。因此，在扩大干部工作民主中，必须大力提升群众的民主素质，公开干部工作民主信息，引导群众有序的民主参与、民主表达和民主监督，丰富群众的民主实践，完善干部工作民主程序和制度，从而不断提高干部工作民主科学化水平，更好地发扬干部工作中的人民民主。只有这样，才能使干部工作民主能够更好地引领社会民主政治建设的时代潮流，进而示范和引导人民民主，充分发挥人民群众在人民民主中的积极性、创造性，丰富人民民主的实践，完善人民民主制度，促进人民民主健康发展。

（三）扩大干部工作民主与坚持民主集中制的关系。十七届四中全会强调，党内民主是党的生命，集中统一是党的力量的保证。民主是集中的前提和基础，集中是民主发展的必然要求和结果。在扩大干部工作民主中，如果没有事先的充分民主，不倾听和综合各方面的意见，而是以少数人的意见作为组织的意见，那就是否定了集中的基础；而如果没有集中，就会导致极端民主化和无政府主义。民主集中制是党的根本组织原则和组织制度，是先进的民主制、科学的民主制。干部工作民主能否实现科学化，关键要看“集中”能否行使好管理和把关作用。干部工作民主中的“集中”，必须具备八大功能：一是民主指导功能；二是民主管理功能；三是民主汇集功能；四是民主过滤功能；五是民主整合功能；六是民主吸收功能；七是民主实现功能；八是民主维护功能。也就是要通过正确的集中，对民主进行指导、管理、汇集、过滤、整合、吸收、实现和维护，使得民主有序化、科学化。从这种意义上看，扩大干部工作民主的过程，实质是通过民主的方式汇聚最真实和最广泛的民意，进而实现正确集中的一种由民主到集中的过程。因此，扩大干部工作民主必须坚持民主集中制原则，以确保干部工作民主科学化。

（四）扩大干部工作民主与加强制度建设的关系。干部工作民主之所以出现这样和那样的负面影响，很大程度上是因为缺乏有效的程序规范和制度保障，没有赢得广泛而有效的民主资源的支持力量，没有形成自觉自发的保障民意的内生动力。制度建设更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。坚持用好的制度选人，才能更好地体现公平公正，实现好中选优、优中选强。扩大干部工作民主，必须坚持制度创新，统筹整合，形成相互协调、综合运用的制度体系，并抓好落实，发挥制度的指导性和权威性作用，为干部工作民主科学化提供可靠的保障和有力的支撑。

（五）扩大干部工作民主与循序渐进的关系。扩大干部工作民主是一项系统工程，是一个稳妥、有序、渐进的过程，应与经济社会发展总体水平和政治体制改革进程相适应。当前，一方面，我国历史残留的封建专制的影响根深蒂固，民主的传统十分缺乏；另一方面，在内部“四个多样化”和外部西方敌对势力民主输出的影响和冲击下，无论干部还是群众都没有经历真正意义上的民主实践锻炼，民主素养和民主能力明显低于民主意识和民主诉求，容易将正当的利益表达和诉求，异化为民意争夺和利益争斗。因此，扩大干部工作民主必须遵循民主发展的内在规律和本质要求，提高民主的质量和效率，既要加快进程，又要从实际出发，不超越阶段；既要体现竞争择优，又要兼顾公平；既要整体推进，又要重点突破；既要积极推进，又要循序渐进，把自上而下的带动和自下而上的实践结合起来，系统谋划、有序推进。决不能搞激进策略，通过短期突击、“量”的规模扩张等“跃进式”方式进行剧烈的民主变革，期望一个早晨实现“高度民主化”。

四、解决扩大干部工作民主中出现的负面影响的重点、难点问题

正视扩大干部工作民主中出现的负面影响，推进干部工作民主健康发展，必须立足于现阶段实际，抓住关键环节，实施重点突破，解决突出问题。

（一）强化民主教育、丰富民主实践，在持续提升干部群众民主素养上有新的突破。干部群众的民主素养，直接影响和决定着干部工作民主的水平和质量。现阶段，必须从强化民主教育、丰富民主实践着手，不断提高领导干部和普通干部群众的民主素质，以适应扩大干部工作民主发展趋势的要求。一是要强化对领导干部的民主教育。坚持把马克思主义的民主观、群众观作为领导干部特别是“一把手”的必修课，教育他们牢固树立正确的民主观念，增强民主意识。对新任领导班子成员，要加强任前民主集中制教育，在各级领导班子中积极倡导民主、和谐的氛围。要坚持不懈地加强对领导班子成员干部人事工作政策法规的教育，引导各级领导班子将扩大干部工作民主的要求贯穿于干部工作的始终。要把是否坚持民主集中制、有无民主作风作为领导干部考察考核的重要内容，作为领导干部提拔使用的重要依据，引导领导干部自觉当好扩大干部工作民主的推动者、践行者和示范者。二是要强化对广大干部群众的民主教育。要积极组织开展群众性民主法制教育，强化群众的民主认识，增强民主意识，培育民主精神。要加大对《干部选拔任用条例》等政策法规的宣传力度，把干部选拔任用的原则、标准、条件、方法、程序和纪律真正交给群众，让群众知情，引导群众有序参与、民主选择、有效监督，正确行使好民主权利。三是要丰富干部群众民主素质养成的实践。要公开干部工作有关信息，实行干部选任工作情况反馈、通报制度，对民主推荐、民主评议、测评情况除向被评议、测评者本人和单位领导反馈外，还要向参与群众公开，打破干部工作的封闭化、神秘性。同时，要多给群众提供参与干部工作民主实践活动的机会，扩大群众参与干部工作的范围和程度，让群众真正感受到干部工作民主的真实性，从实践中提高群众民主参与干部工作的积极性。

（二）把握扩大民主的关键环节，在防止和克服民意失真失实上有新的突破。一是规范干部初始提名。按照四中会提出的“建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度”要求，科学界定干部任用提名的适用职务和参加推荐提名人员的范围，明确哪些职务岗位需要以何种方式提名，在哪些人员中提名，以及由哪些人提名。当前，在规范干部任用提名的岗位上，应重点规范对提拔担任各级党政领导班子成员和党政工作部门、人民团体正副职，各级人民法院、人民检察院副职，以及平职交流的党政正职和党政部门、人民团体正职领导干部等岗位的提名工作。在推荐范围上，对各级党政领导班子成员和部门正职领导职务原则上应在全省（市、县）范围内进行推荐提名，同时适当考虑工作的连续性和岗位专业性，特殊情况可以在本地、本部门范围内提名；对各部门副职和具有特殊性质或特殊专业要求的岗位人选，可以适当考虑工作的连续性和岗位需要，从本部门、本系统、业务相近或联系较多的单位内提名产生，也可以在全局范围内公开推荐提名。要严格推荐提名的程序，出现职位空缺，原则上应按照规定，采取会议集中推荐的方式进行提名。领导干部个人推荐提名，必须认真署名填写《干部推荐提名表》。可以尝试由组织部门根据班子建设需要，适时向参加推荐提名的领导干部下发推荐干部通知，明确推荐人选的任职资格条件和推荐要求，收集各方面领导干部的推荐人选意见，以利于更好地确定范围，提出具体推荐提名办法。要实行组织提名、群众提名、领导干部提名和干部个人自荐相结合，增强提名主体的层次性，有效避免以组织提名掩盖个人提名的“程序空转”、“暗箱操作”等现象，真正使隐性权力显示化、显示权力规范化，防止实际上的个人或少数人说了算。二是要完善民主推荐、民主测评制度，切实增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性。在注重广泛性的同时，根据知情性、代表性和相关性原则，科学界定参加民主推荐和民主测评的人员范围，走出参加推荐人数越多民主质量越高的误区，避免把知情人的票数淹没在众多不知情人的票数之中，使民主推荐、测评结果能够真实体现干部群众的意见，要注重把服务对象纳入参加民主推荐和民主测评的人员范围，既要注重向服务对象、基层单位延伸，广泛地了解群众的认可度；又要注重参与人员素质，挑选有一定政治理论水平和认识能力，且思想作风正派的群众代表参加，确保民主推荐或测评结果客观、公正。要坚持干部工作信息公开制度，在利用报纸、电视、网络等媒体的基础上，设立新新闻发言人，适时向社会发而干部工作政治法规、领导班子职位空缺情况及其岗位职责要求等，将推荐对象的信息尽可能多的提供给群众，使群众对推荐测评对象和职位要求有较为全面的了解，保证推荐和测评结果的准确性。要进一步规范会议投票推荐和个别谈话推荐工作，完善两种方式相互印证的具体办法，兼顾公平与效率。三是完善民主决策规程。实行干部任免议题预告制度，提出干部任免议题后，组织人事部门要提前告知参会的全体人员，确保有充足时间酝酿。坚持推行党委常委会讨论决定干部无记名票决制，严格实行地方党委全委会对下一级党政领导班子正职拟任人选票决制，逐步扩大全委会票决干部的范围，探索干部任用差额表决办法，提高干部任用决策的科学化、民主化程度。

（三）建立完善科学的考核评价指标体系，在考准考实干部上有新突破。考核是干部选拔任用和管理监督的基础环节，也是干部人事制度改革的重点和难点之一，要健全干部考察制度，完善考察标准，落实领导干部任用延伸考察办法，增强考察准备性。按照中央办公厅印发的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》和中组部配套下发的“三个办法”，进一步健全体现科学发展观要求的干部综合考核评价机制，考准考实干部实绩，充分发挥综合考核的“指挥棒”作用，形成正确的用人导向。一是要建立科学评价指标体系。突出科学发展政绩，针对不同区域、不同层次、不同类型、不同岗位的要求，注重从履行岗位职责、完成急难险重任务、关键时刻表现、对待个人名利等方面，建立各有侧重、各具特色的综合考核指标体系。二是要合理确定民主评价主体。建立一个全方位、立体式的干部考核评价主体，尤其要注重听取下级和服务对象的意见，着力推动干部考核评价由“官评官”向“民评官”和“官评官”相结合的转变。三是要畅通民意表达渠道。探索推行民意调查、民情搜集、民意问询等制度，通过问卷调查、网上调查、电话调查等方式，积极营造有利于群众表达真实意愿的氛围，切实落实群众“四权”，多渠道获取群众对干部的真实评价。四是要改进民主评价方式。以平时考核、年度考核为基础，以换届考察、任前考察为重点，把平时考核、年度考核与任前考察、届中届末考核结合起来，进一步公开考核内容、考核程序、考核方式、考核结果，加大群众满意度在考评中的分量。整合考核资源，充分运用巡视、审计、统计结果、部门（行业）专项考评结果、“两代表一委员”的检查视察和行风评议等工作成果，更全面地掌握考评对象的有关情况。按照于法周延、于事简便原则，根据不同考核对象、考核任务合理选用考核办法，使考核更加简捷高效、避免重复考核。五是要加强考评综合分析和结果运用。对考核中各个环节掌握的情况进行综合分析，全面衡量干部的德才素质、岗位匹配程度，科学鉴别集体与个人、正职与副职发挥的不同作用，作出恰当评价。建立考核结果反馈制度，及时向领导班子和干部本人反馈考核结果，并在一定范围内通报。把考核结果作为干部选拔使用、培养教育、管理监督、激励约束的重要依据，充分发挥考察的导向作用，用客观公正的考评结果引导民主推荐、民主测评，形成正确的用人导向。

（四）实施综合治理，在切实解决拉票贿选问题上有新的突破。坚决治理拉票行为，营造风清气正的选人环境，是干部选拔任用工作中一项重要而紧迫的任务，必须采取综合措施加以解决。一是科学界定拉票违纪行为。根据调研反映，打电话发短信拉票、宴请拉票、送礼拉票、委托他人拉票、当面拜访拉票、安排消费活动拉票，是当前拉票贿选的主要表现形式。为此，建议凡具备上述行为之一者，应界定为拉票违纪行为。认定的过程中，要把握四点：即查有实据，且有一定数量的请托人和受托人所承认的“物”的；大多数群众或选民有反映，且有一定的事实依据，并在社会上造成了负面影响的；当事人直接或间接在三分之一以上的干部群众或选民中进行了不正当的活动的;因拉票人的活动及不正当的引导，严重误导群众，影响了对干部的客观公正评价和提拔使用的。二是建立健全票的甄别机制。要结合对工作实绩、工作作风等方面的考核情况实事求是地分析票的真实性。具体要做到“四个结合”，即与历次推荐情况相结合，与近三年年度考核情况相结合，与履行岗位职责情况相结合，与平时了解到的干部情况相结合，对得票进行科学分析和鉴别，切实做到“凭票不唯票”，防止简单地以票取人，真正使拉票者拉了票得不到好处。三是加大对拉票行为惩处力度。将拉票贿选行为举报作为12380举报电话受理的重点内容，公开接受群众监督，并充分发挥各级干部监督机构的作用，加大对拉票贿选行为调查核实和查处力度。建立拉票贿选否决制，对被认定为拉票贿选的干部任免事项，坚决不予批准，已经作出决定的干部任免事项一律无效。对在民主推荐、考察等过程中搞拉票等非组织行为的，坚决进行查处，列入考察对象的，坚决撤换；列入拟任人选的，坚决取消拟任资格，增加拉票贿选行为的风险。四是搭建展示自我才华的平台。在严明纪律，严肃查处，让拉票者得不偿失“堵”的同时，积极探索“疏”的途径，推行“两推一述”制度，尝试在民主推荐和民主测评前，设置干部述职演讲程序，探索新的民意争取途径，让干部有公开表达意愿和才华的平台，为干部通过正当的途径争取民意创造条件，变隐蔽化、交易化、自由化拉票为公开化、公平化、有序化的竞争，逐步杜绝拉票贿选等不良现象。

（五）丰富民主实现形式，在推行竞争性选拔干部常态化上有新的突破。一是完善公开选拔、竞争上岗方式方法。要防止公开选拔和竞争上岗的随意性。一般情况下，公开选拔应两到三年组织一次；党政事业单位中层干部职位空缺时，一般应通过竞争上岗产生职位人选。要改进选拔和竞争的程序和方法，真正从资格、条件和程序上打破论资排辈的陋习，既重实绩、又重公论，既讲求工作质量、又讲求工作成本，增强选拔和竞争的科学性。要突出岗位特点，注重能力实绩，按照“干什么、考什么”原则，在公开选拔笔试环节，根据不同职业、不同岗位特点和所需专业型、结构性干部的需要，分类科学设计考试内容，分类组织笔试，尽最大可能选出胜任岗位的人选，防止出现“高分低能”的现象；面试环节要坚持以面试答辩、技能测试、情景模拟和无领导小组讨论相结合的形式，全面测试干部的综合分析、组织实施及沟通协调等方面的能力，促使优秀干部脱颖而出。要把考试和考察更好地结合起来，全面准确地了解干部的德才表现和工作实绩。探索上下结合、多部门联动等公选方式，拓宽视野，统筹资源，降低成本，提高效率。二是探索完善公推直选制度。积极探索基层领导班子成员公推直选，广泛推行组织推荐、党员推荐、群众推荐与个人自荐相结合产生候选人的办法，探索试行由党员群众直接提名候选人的方式，实行差额选举，确保选出来的领导班子和领导干部既让组织满意、党员满意，又拥有广泛的民意基础，切实提高群众公信度。三是逐步推行全程差额制度。坚持实行差额提名、差额推荐、差额考察、差额酝酿的选任办法，在干部选任的每个环节都按照多于拟任人选的人数实行差额竞争，切实提高竞争性选拔领导干部的比例，增强干部选任的准确性。同时，要杜绝“陪衬差额”现象，真正做到优中选优。

（六）健全民主监督机制，在监督惩治不正之风上有新的突破。一是建立完善内外结合的民主监督体系。建立推行干部选拔任用“一报告两评议”等制度，每年年底将评议结果向上级党委报告，并在一定范围通报。在强化内部监督的同时，也要强化公众、媒体对干部选拔任用工作的监督，逐步建立组织工作新闻发言人制度，定期向媒体通报干部调整的动因、人选安排的考虑、民主推荐、组织考察以及任用等干部工作情况，并可以答记者问的形式接受社会舆论和公众的监督。实行干部选任工作全程记实对选拔任用程序执行的全过程进行如实记录，特别是在初始提名、常委会讨论阶段进行录音、录像，并将音像资料保密封存，根据需要按一定程序解密，为实施责任追究提供依据。二是建立健全干部选拔任用工作责任追究制度。在初始提名环节，个人提名时，设计一种初始提名信封，提名人先签署姓名，将署名密封后再在信封表面填写拟提名人选，一旦发现被提名人在提名前有问题，解密初始提名封追究相关提名人的责任。在考察环节，明确干部考察主体的责任，谁考察谁负责，对考察人员失察失误、个别谈话对象虚假反映情况，一旦发现问题，要严肃追究责任，视情节轻重作出严肃处理。同时对干部提拔前有不廉反映和线索，未向党委提出暂缓提拔、不宜提拔建议的，应追究纪委相关责任人的责任。三是科学规范和有效监督“一把手”用人行为。要明确“一把手”用人的权限和责任，即在用人权上，有动议权、推荐权、考察评价权、主持决策权、监督权。在用人责任上，负有把握用人导向和标准的责任、正确用人决策的责任，加强本单位领导班子和干部队伍建设的责任、带头遵守干部工作纪律的责任、加强干部工作监督检查的责任。要规范“一把手”动议、推荐提名、考察、酝酿行为，不能一次性大规模动议干部或频繁动议干部，不随意干预和影响民主推荐工作，一般不要直接提出考察对象，尽可能多的听取多方面意见，按照《干部任用条例》和党委议事规则讨论决定干部。要通过建立“一把手”末位表态制和用人函询、告诫制度、重要时段干部任用事前备案制度、干部选拔任用专项巡视制度、上级党委列席下级党委讨论决定干部会议制度、“一把手”用人行为离任检查制度，加大对主要领导用人行为的监督。

健全调整不适宜担任现职干部制度问题研究

调整不适宜担任现职干部、解决干部能上能下的问题，是干部人事制度改革的一个重点，也是多年困扰干部工作的一个难点。李源潮同志强调，“要把健全调整不适宜担任现职干部制度，作为解决干部能上能下、能进能出的重要突破口”。解决好这一问题，有利于树立正确选人用人导向，提高选人用人公信度；有利于消除消极因素负面影响，提高广大干部积极性；有利于拓宽干部能出能下渠道，激发干部队伍整体活力。按照中组部统一部署，我们在对全省调整不称职、不胜任现职干部工作进行探索试点和总结分析的基础上，对调整不适宜担任现职干部工作面临的困难和问题进行了认真研究，提出了解决问题的思路和对策。

一、“不适宜担任现职干部”的涵义界定

不适宜担任现职干部是指经组织考核考察，认定其德才素质与所担任的职务要求不相称、不适应，不能履行或不能全面正确履行岗位职责，以及因其他原因难以胜任现岗位要求的干部，主要特征是人岗不相适。界定干部是否适宜担任现职，其标准为干部现任岗位职责要求，其依据为干部的履职表现，其结论为党委组织（人事）部门的最终认定。根据这一内涵界定，不适宜担任现职干部大致可分为三类：不称职、不胜任和不符合。

1、不称职的现职干部。“不称职”就是干部的基本素质、履职能力和工作效果与其职务要求不相称，不能正确履行岗位职责，表现不佳。主要特点是履职不当或不当履职，除客观上不具备所任职务的基本素质外，主观上缺少履职热情和积极态度。

2、不胜任的现职干部。“不胜任”就是基本素质特别是工作能力不足以担任该职务，在岗位上发挥不了应有的作用。主要特点是不能履职或难以履职，因其专业技术差别、业务素质、工作能力、工作环境、性格特点及年龄、健康状况等方面的原因，难以有效履行现任岗位职责。其一为能级不够，小材大用；其二是配置不当，人岗不宜。

3、不符合的现职干部。“不符合”就是干部的言行举止不符合现职干部应有的形象要求、不符合基层群众对干部的评判标准、不符合社会的道德规范。

三种类别中，不称职和不胜任，是不适宜担任现职干部的两种主要类型，既有共同点，也有不同点。共同特征为：其行为表现与岗位要求不匹配，其工作效果没有实现职责目标，即履职行为和工作效果均不能得到认可。不称职的涵盖面宽泛，综合性强，是从多角度、多层面来分析和评价干部，包括思想、道德、个性、能力和修养等等；不胜任评判途径单一，主要是从能力特长和岗位特点相匹配这个角度来评价干部。两者外在表现也不完全一样：不称职有可能是政治上不成熟，有可能是作风上不扎实，有可能是道德上不符合规范，有可能是工作上不作为，既有可能是主观故意，也有可能是客观过失，或者兼而有之；不胜任主要是能力所不及，也就是心有余而力不足，事与愿违，主观和动机上还是积极的。

对于不符合的这类干部，是从法律和道德角度来评判的，侧重于干部日常举止、生活方式、道德水准、遵纪守法以及个人修养。由于干部在社会生活中具有较强的影响力和导向作用，因此这类干部的存在，在社会和基层群众中影响极坏。

二、调整不适宜担任现职干部工作面临的困难和问题

为解决干部能上能下、能进能出问题，国家先后出台了《公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《深化干部人事制度改革纲要》等一系列法律法规和政策文件，各地党委和组织部门也相继进行了一些探索，但从实践情况来看，由于客观存在的一些难点问题和障碍性因素没有得到很好地解决，致使调整不适宜担任现职干部的力度不大，效果不理想，主要表现为：实际调整的比需要调整的少，职级高的比职级低的调整难度大；组织调整的多、主动要求的少；调整明显失职失误的多、调整实绩平庸的少；调整后申诉和心怀不满的多、接受安排心服口服的少；超职数配备和保级别待遇的多、降职降级的少。形成这种难调整的局面，主要障碍来自三个方面：

（一）思想观念不统一，导致调整对象难接受。随着时代发展进步，领导干部能上能下、能进能出正在逐步得到广大干部群众的理解和认同，但与真正形成促进干部正常退出机制实施的良好氛围环境还有很大距离。

1、“官本位”思想的影响。受中国封建余毒“学而优则仕”思想的影响，许多人把“读书做官”当成毕生追求的目标。社会发展到今天，“当官”仍被很多人认为是最理想的职业，“官位”仍是很多人区分人的社会地位的重要标准。

2、社会舆论的误导。公众没有把干部退出当成一种正常的社会现象，反而产生了一种“犯错误的才下来，下来的必然犯了错误”的错误认识，总认为“上”就是荣，是有能力的体现；“下”就是辱，是有问题的结果。调整下来的干部除了自身的思想包袱，还要承受来自社会、家庭、同事、亲友等多方面压力，总觉得在众人面前抬不起头来。

3、“利益受损”的顾虑。职务调整的核心是利益的调整，是权利资源的重新分配。干部人事管理体制改革，不管是在宏观的组织结构之间，还是在一个微观的组织内部，都存在着不同环节追求最佳配置的各种利益诉求。这些诉求大量释放出来，直接体现在对各自所代表群体的利益的抗争上。不可否认，现行的干部人事管理制度，决定了干部福利待遇的多少取决于职务职级的升迁降退，职务调整意味着利益格局的改变。调整不适宜担任现职干部，客观上使得调整对象地位失落、经济损失、名誉损害，工作中阻力大。

（二）政策体系不完善，导致调整主体难操作。由于没有明确的操作程序、界定标准和保障措施，没有形成与相关制度相互配套、相互作用的运作机制，基层缺乏实施调整不适宜现职干部的底气和依据。

1、政策依据缺明细。调整不适宜担任现职干部工作是一项系统工程，能否顺利实施，能否取得预期效果，关键在于制定系统、详细、宜行的政策制度。但现在干部选拔任用制度多，干部退出制度相对较少，导致调整不适宜担任现职干部工作，总体上还处于逐步探索、单项突破的阶段。调整不适宜担任现职干部政策规定基本上还是零碎的、应急性的，缺乏系统性和可操作性，有的过于笼统不易操作，有的不够完善难以执行，有的存在空白还未涉及。

2、考核评价机制未建立。调整不适宜担任现职干部，必须建立在对其客观公正、科学准确的考核评价之上。目前实际运作的干部考核工作，离这一要求尚有很大差距。一是领导岗位目标责任缺乏全面、清晰、准确的定位。二是考核评价缺乏具体的、便于操作的量化标准。三是考核的方式、方法不尽科学完备。因此，通过考核界定不适宜担任现职对象，主管部门无底气，评价对象难接受。

3、相关制度不配套。调整后安置是否通畅，直接影响着调整工作的实施。从实践情况看，干部调整安排的路径窄。不适宜担任现职干部由于受自身表现、年龄、文化、专业等条件的限制，除符合政策规定辞职、降职、免职的外，多数只能采取交流轮岗、改任非领导职务、到龄退休等有限的方式来安排。

（三）干部任用管理不规范，导致调整行为难落实。由于我国封建社会的历史很长，封建思想的残余在较大范围内还存在着，改革开放前相当长的一段时期实行的高度集中的计划经济，以及与之相对应的高度集中的政治决策和运行机制，使人治观念在少数人思想中扎根较深，进而产生了一些不正之风，直接影响不适宜现职干部调整工作的落实。

1、提名主体模糊。调整不适宜现职干部，最关键在于调整建议和意见能否及时提出，而评判干部是否称职和适合，最有说服力的在于所在单位“一把手”、分管领导和上级党委及组织部门。但现实的情况是，有决定权的上级党委和组织部门不能及时跟进，而所在单位“一把手”和分管领导往往容易好人主义作怪，一味求稳怕乱，怕得罪人，掺杂狭隘感情因素，客观上让调整提名主体心存顾虑，让调整对象心存侥幸。

2、程序不够规范。对不适宜担任现职干部的调整缺乏明确、统一、规范的程序作为保障，致使干部调整过程中有较强的随意性，给打招呼、加压力以可乘之机，特别是那些不适宜担任现职的对象平时就注重拉帮结派编织关系网，此时更会借各种名义说情，通过各种关系向组织施压，本能上增强了抵抗性，导致调整难度加大。

3、监督制约缺位。调整不适宜担任现职干部工作能不能深入推进，社会满不满意，关键在于能不能坚持。而坚持又取决于各级各单位党组织特别是“一把手”。现实中，尽管绝大多数“一把手”都能够做到公道正派，但也不能排除有少数“一把手”搞任人唯亲。加之“一把手”权力过于集中，缺乏有效的监督制约措施，致使调整不适宜现职干部行为往往容易扭曲为少数“一把手”的个人垄断行为。这种情况下，少数干部能力和政绩平平，素质和公论差，但因有特殊背景，总能保住职位，从而影响整个调整