发展壮大乡村集体经济问题研究

    乡村集体经济是农村基层党组织发展公益事业、服务群众和凝聚人心的物质保障，是贯彻落实科学发展观，全面建设农村小康社会的经济基础，直接关系到党在农村的执政地位，关系到农村经济社会的协调发展和长治久安。随着社会主义市场经济体制的建立和农村税费改革的不断深入，欠发达地区尤其是少数民族地区乡村集体经济的发展壮大已成为广大乡村干部群众普遍关注的焦点，也成为各级党委、政府发展农村经济的重要课题。本文结合新源乡村集体经济发展实际，就这一课题做一些粗浅的研究。　　

一、发展乡村集体经济现状及主要做法　　

新源县现有乡镇11个，建制村77个，据2008年底的统计，乡镇集体年收入在50万元以上的4个，占36%；30-50万元的2个，占18%；10-30万元的2个，占18%；10万元以下的3个，占27%。村集体经济收入30万元以上的10个，占12%；20-30万元的14个，占18%；10-20万元的20个，占25%；5万元以下的33个，占43%。　　

在农村基层组织建设实践中，各级党组织深刻认识到集体经济薄弱，不仅是一个经济问题，更是一个政治问题，集体经济薄弱是导致基层组织缺乏凝聚力和战斗力的一个重原因。对此，县委始终坚持把发展壮大乡村集体经济作为增强基层党组织执政能力的物质基础紧抓不放，制定了《发展壮大乡村集体经济实施意见》和针对经济薄弱村实施了“火种计划”，提出发展壮大集体经济的规划、目标及具体的发展措施，作为“三级联创”的重要内容，通过县、乡、村齐抓共管，使乡村集体经济得到较快发展。　　

（一）开源提质促发展。一是发挥区位优势促增收。以城乡结合部为主体，树立“经营城市”理念，以城市化进程加快为契机，通过土地征用、租赁、入股等方式来增加镇、村集体经济收入。二是开发再利用促增收。坚持增量与提质的原则，搞好水土开发经营促发展。抓好“三荒地”以及废弃砖窑地等土地的开发，实现土地再利用。三是提高资产质量促增收。加大对村集体土地的改良和新品种的引进，以增加土地附加值实现增收。四是转换经营方式促增收。结合县委确定的“三圈三带”经济发展方向，各乡（镇）、村围绕自身区位和资源优势，形成了多业转型发展促增收的发展态势。五是通过生产服务实现创收。发挥村级组织网络和智力优势实现创收，创新涉农服务机制，成立合作社和协会，在服务农牧民和带动产业中实现创收。利用村级组织网络实现创收，那拉提镇阿拉山村结合旅游产业组织旅游马队，新源镇组织拾花工劳务获得“信息中介费”创收。　　

（二）节支控流促管理。一是凡乡村级集体资产必须采用“公开招标”的方式对外承租，增强土地发包的透明性，接受群众的监督。积极推行村民“一事一议”制度，促进基层民主管理，防止“外流”。二是认真执行了村帐乡管县监督、定期审计、公开、民主监督等各项村级财务监管规章制度，堵塞财务漏洞，保证村级财务依法合理开支，防止了村集体资产的流失。四年来，共清理违规合同187份，挽回流失资产近720余万元。实行村级招待费“零开支”制度，减轻了村集体负担。　　

（三）清理陈欠促稳定。一是清理集体资产。在全县范围内开展“双清”工作，重点清查干部多占土地、草场情况，并采取有偿使用或收回集体发包的形式，让干部主动清退多占土地或草场，从而增加集体积累。二是加大债权债务清理力度。根据村集体和群众的实际承受能力，分别签订分期还款协议，分阶段依法、有效化解债权债务，同时也化解了集体与群众间的矛盾，密切党群干群关系。　　

（四）减员增效促增收。近年来，全县通过“支部联建”、“合村并组”、“撤场并乡”，做到“强强联手、强弱结合”，达到精兵简政的目标。同时，通过村“两委”换届实现“一肩挑”的方式减少村队干部数，减轻村集体负担。村“两委”换届后，村干部由原来的813名减少到现在的540名，仅此一项每年为集体减少工资支出163万元。为保证村队工作成效不减，又不增加村财务负担，由县财政每年承担60余万元为村队配备“大学生村干部”。　　

（五）完善措施强激励。把壮大乡村集体经济作为基层组织建设工作的切入点和突破口来抓，做为县、乡、村、对口包点单位“四项硬指标”之一，明确工作责任，加以落实。同时，建立激励措施。一是政治待遇激励，将发展成效显著的村队干部作为重点提拔对象；二是物质激励。对于壮大集体经济成效显著的乡镇领导，参照《招商引资奖励办法》给予物质奖励。对村“两委”成员实行绩效结构工资制，把村干部的报酬与村集体经济发展结合起来。三是养老保障。实施村干部“三项保险”，在解决养老后顾之忧的同时，设立了村干部工作成效集体补助奖励制度。　　

二、发展乡村集体经济的主要制约因素　　

总体来看，近年来县域乡村集体经济发展形势是比较好的，但应当说，增收渠道单一、发展不平衡，集体负债重、帮扶难度大，没有形成持续的增收长效机制等因素仍是制约乡村集体经济发展的主要因素。从我们调研情况分析，县域乡村集体经济发展相对缓慢，既有主观认识问题，也有客观方面的制约因素。　　

（一）集体经济底子薄，整体发展不平衡。从乡镇、村看，各乡镇、村集体经济发展水平相差很大，乡镇之间差距达到上百万元，村级达到20余万元。主要原因是：部分乡、村具有丰富的自然资源和优越的地理位置，发展集体经济起速快、效益高，实力较为雄厚，一直保持着稳步增收态势。而集体经济薄弱的乡、村，则大部分是自然条件差、文化落后、缺少资源，发展集体经济困难。尤其是部分村在第二轮土地承包中，村集体已将仅有集体土地分配给农户，造成发展集体经济无资源。　　

（二）集体经济增收途径单一，难以实现滚动发展。目前，全县名村基本上没有村办企业，其它集体羊群、果园、门面房的收入也较少，村集体经济收入主要来源于集体机动地、开发地和采伐林带。同时，还有一些乡村属洪水、冰雹等自然灾害的多发地，几乎每年都将遭受多种灾害侵袭，使经济遭受损失。这些乡村每年还要投入大量人力、物力进行防灾抗灾，使得原本就十分薄弱的集体经济更少，更谈不上实现滚动发展。　　

（三）乡村经济管理人员素质不高，发展思路不宽。这些年来，通过多方培训，乡村干部的整体素质有了一定提高，但与发展市场经济的要求相比，还有很大差距。许多乡村干部除了对农业生产比较熟悉外，对如何发展二三产业，推进农村产业化经营，不断发展壮大集体经济的问题考虑和研究较少，缺乏经营管理的经验，发展集体经济思路不清、办法少、路子窄、经济效益差。在经济发展中的具体困难和问题面前无所适从，不能用科学的方法进行决策，还存在“等、靠、要”的思想。还有一些村干部集体观念和事业心不强，缺少开拓创新精神，对发展村级集体经济缺乏信心，也影响了群众的积极性。　　

（四）一些乡村债务较多，缺乏启动资金。乡村债务形成历史原因复杂，且绝大部分都是在农村税费改革前就已形成，有些乡的债务负担在百万元以上，同时农牧民拖欠集体的统筹、提留、贷款一直无法收回，以致越积越久。很多乡、村虽有发展集体经济的可行性项目，但因为底子薄、基础差，没有启动资金，无力发展壮大集体经济。　　

（五）没有形成齐抓共管的发展集体经济工作合力。目前，在指导乡村发展集体经济工作方面，虽然规定了一些相关部门的职责任务，但一些土地、税收等方面的优惠政策往往很难落实，最终成了组织部门一家的事，其他农业、农经等相关部门抱着多一事不如少一事的态度，没有较好的发挥作用，没有形成齐抓共管的合力。加之，对乡村党组织的经济考核指标主要是农牧民人均增收，招商引资、综合治理等方面，而缺乏对发展壮大集体经济的具体考核，没有建立起有效的奖罚机制，造成部分乡村党组织讲起来重要，做起来不重要，使得集体经济发展推动较慢。　　

三、发展壮大乡村集体经济的对策建议　　

发展壮大集体经济，保持乡村集体经济的可持续发展，必须县、乡、村三级联动，特别是县、乡这一级要切实履行职责，增强紧迫感和责任意识，因地制宜，积极培育和扩大集体财源，拓宽增收渠道，不断增强集体经济实力。　　

（一）加强领导，明确责任，形成齐抓共管的工作格局。县、乡、村党组织要把发展壮大乡村集体经济作为当前和今后一个时期做好“三农”工作，推进农村基层组织建设的重要内容纳入议事日程。县委成立由县委书记任组长，纪委书记、组织部长、分管农业领导任副组长，纪检、组织、扶贫、财政、农业、林业、畜牧等部门党政正职任成员的领导小组，实行领导联系、部门帮扶等措施，帮助乡村发展集体经济。乡镇也要成立发展壮大乡村集体经济领导小组，定期研究发展乡村集体经济工作，并成立具体办事机构，抽调相关工作人员专门负责此项工作，制定切实可行的发展规划和实施方案，明确乡镇党委书记为第一责任人，村党支部书记为直接责任人的工作职责。把不断发展壮大农村集体经济实力，作为创建“五星级”乡村党组织的重要内容，凡是集体经济年增长未达到15%以上的，取消创建资格。同时，对经济“薄弱村”, 乡镇要建立领导帮扶责任制，制定帮扶计划，直至摘掉“薄弱村”帽子。基层组织建设成员单位和对口帮扶单位要把发展壮大农村集体经济作为一项重要任务，同乡村党组织一起研究工作中存在的问题，帮助理清发展思路，通过项目扶持、资金扶持等形式，积极帮助乡村发展壮大集体经济。县财政要对集体经济发展安排启动资金，并对集体经济薄弱的乡村给予倾斜，积极扶持乡村集体经济发展。扶贫、发改等部门在规划水利、道路、文化、卫生等基础设施建设和农业综合开发项目的布局上，要与发展集体经济相结合。各有关部门在项目资金安排上要给予大力支持，确保乡村集体经济逐年发展。乡村党组织要通过包村部门“帮”一点，向上级部门“要”一点，盘活集体资产“筹”一点等多种渠道，筹集资金，开发新项目，增加收入。　　

（二）优化配置，提高能力，选好发展乡村集体经济的领头雁。加快农村经济的发展，人才是关键。发展壮大集体经济必须紧紧抓住培养、选拔和使用人才三个环节，努力造就一支高素质的带领群众致富奔小康的干部人才队伍，这是一条治本之策。一是要抓好村级班子建设，尤其是要选准配强村党支部书记。要有意识地培养和选拔那些既拥护共产党的领导，又有市场经济头脑；既有“公心”与奉献精神，又有致富本领的“能人”当村干部。通过多种途径选好配强村党支部书记和村干部，把农村党支部书记和村干部培养成能人，把能人培养成致富带头人，提高村级班子发展集体经济的能力。二是要努力提高农村基层干部队伍的素质。坚持“实际、实用、实效”的原则，采取脱产、函授、短训班以及选派乡村干部到经济比较发达的地区跟班学习或挂职锻炼等形式，加强对农村基层干部培训，提高他们的思想政治素质和经营管理能力，增强他们的法制观念。加强大学生“村官”的管理、培养、使用力度，逐步建立一支规模适度、结构合理、素质优良、充满活力的大学生“村官”队伍，为农村工作输入新鲜血液。三是要建立和完善村干部的保障和激励机制，调动村干部在发展集休经济上的积极性。上级组织和有关部门要关心、爱护、支持村干部，为他们开展工作创造良好的条件和环境。在充分发挥村干部的带动作用的同时，还要把他们作为人才资源开发、管理和使用，探索建立发展壮大集体经济绩效奖励制度。明确集体经济的测算内容、标准，逐步建立起评价较为准确的考核机制。如：对于集体经济收入和集体经济积累每年分别较上年增长15%以上的，可从收入增加部分的净收益中提取20%作为奖励基金，用于奖励完成创收任务、工作成绩突出者。通过有效的激励，在政治上爱护信任，工作上积极支持，生活上热情关心，最大限度地调动他们在发展村级集体经济方面的主观能动性和工作积极性。进一步完善“三项”保险制度，鼓励支持村干部积极参与二三产业，主办、领办企业，设法解除村干部的后顾之优，使他们真正安下心来，扑下身子，竭心尽力，为发展壮大村级集体经济干事创业。　　

（三）因地制宜，拓宽思路，积极探索发展集体经济的新途径。鉴于乡村经济整体发展水平不高、资源转化率低的实际。今后，乡村发展集体经济仍要在“一块地、一群畜、一片林”方面作文章的基础上，积极探索“一套机械、一间门面、一片水域、一处景点、一个服务协会或股份企业”等发展集体经济的新途径。一是要做好土地的文章。对现有可支配的集体地，可采取竞价发包、集体种植、规模经营等途径和办法，为集体增效；对农民的承包田可以通过“土地流转、联片种植、反包倒租、规模经营”的途径，逐渐增加集体积累。二是要做好集体畜的文章。要提倡小畜换大畜、土种畜换良种畜，采取“集体＋农户”的形式分散养殖，提高集体畜的效益，实现集体、个人“双赢”。三是要做好集体林的文章。妥善处理好国家、集体、个人的关系，继续扩大集体林面积，用好政策，实现共同受益。四是要做好农机的文章。采取股份制的办法，组建集体农机队，实行科学管理，有偿服务，增加农民收入，壮大集体经济。五是要做好固定资产和集体资源的文章。对乡村闲置的集体资产进行有效整合，能用则用，对集体资源进行合理开发、有效使用，变成集体经济发展持续永恒的来源。六是要做好乡村干部有偿服务的文章。乡镇站所要依托技术优势，组建“站所＋协会”的服务公司，在为农牧民提供技术信息等无偿服务的基础上，通过经营农用物资及提供低偿服务，为乡镇集体创收；村级党组织要积极探索“支部＋协会（合作社）”的有效运行方式，大力实施“火种计划”，启动一些投资少、见效快的项目。同时鼓励乡、村采取引资、融资、股份合作及利用农牧业基础设施等多种途径创办经济实体，建立龙头基地。依靠部分乡村临近国道、省道的地理优势，发展商品流通、门面出租、餐饮服务等经营项目。七是对没有任何区位优势、资源优势的村，要发展村集体经济，必须跳出发展村集体经济只能在村里的传统思维，拓宽发展思路，要考虑从村外寻找出路。如：可以在县城或乡镇所在地的一些有区位优势，人气旺、二三产业发展快的流动集散中心地带，开发建造营业性房屋，通过租赁、承包经营，保证稳定的集体收入。八是多种形式搞好资产运营。根据不同类型资产的特点，按照“资源性资产抓开发、经营性资产抓增值、非经营性资产抓保值、福利性资产抓保护”的基本思路，搞好现有资产的运营，不断提高集体经济运行的质量和效益。如：有水域资源的可在开发渔塘养殖业的基础上，发展“渔家乐”、成立钓鱼协会等；有旅游景区的可在招商引资开发旅游业的基础上，围绕旅游抓好餐饮服务业。　　

（四）健全机制，加强监督，管好用好集体资产。发展集体经济，在抓开源的同时，还必须抓好节流。实现农村集体经济财务管理规范化、制度化，配置以相应的监督机制，是防止资产流失，节约各项开支，实现乡村集体经济实力发展壮大的重要保证。一是要健全内部管理制度。近年来，在对农村集体资产的管理上，积极探索实行了“村财乡管县监督”制度，实践证明是行之有效的，应在认真总结的基础上进一步加强和完善。乡镇要帮助村上建立健全村级财务管理、资产管理、资产承包、资产融通、民主管理监督和集体资产亏损责任追究制度等一整套规章制度，强化农村财务管理，使农村财务管理制度化、规范化，提高集体资金运营的质量和效益。要改变忽视集体资产管理和部分资产闲置的现状，积极清收历史欠款，使之发挥作用。二是要完善村级财务决策运行机制。建立完善村党支部、村民委员会联席会议制度，规范村务决策程序，明确规定村集体资金的使用方向和原则，按精干、高效的原则配备干部，建立管理费、接待费定项限额制度，严格控制非生产性开支，把非生产性开支与干部报酬挂钩，做到村级招待费“零”控制。三是要建立清欠工作责任制，全面审核认证村集体债权债务，在准确掌握乡村债务基础上，通过降息减债、核算免债、协议抵债等方式化解债务。认真清理债权，逐步收回欠款，做到当年账目当年清，不出现新的欠款。四是要建立并不断完善以财务公开为重点的村务公开和村干部任期、离任审计等制度。通过公告栏向群众定期公布集体财务收支情况，增强村务管理的透明度，进一步加大民主理财的力度。每年对财务运行情况进行一次审计，并将审计结果向群众公布，加强对干部的监督，管好用好集体资金。　　

（五）积极培育，项目拉动，提高乡村集体经济的增长速度。针对当前乡村集体经济发展模式比较单一的实际，要大胆创新发展乡村集体经济新模式，充分利用社会闲散资金，开发新项目，动员村民集资，选聘经济管理能人、技术人才，采取多种形式，多轮启动，推行村级招商，采取内引外联，兴办农村企业项目，把村级集体经济做大做强。要鼓励农业龙头企业与农民结成共同体，建立“公司+农户、订单农业”式的贸工农一体化经营体制。同时，建立县、乡、村三级“壮大集体经济基金”，通过乡村党组织领办、创办项目，合理使用扶贫资金，搞好土地开发、基础设施建设，带动集体经济的发展。