如何破解纪检监察机关履职困境的研究

如何破解纪检监察机关履职困境的研究

   近年来，基层纪检监察机关在上级纪委和各级党委的领导和大力支持下，充分发挥了职能作用，认真履行党章和《党内监督条例》赋予的职责，切实提高有效实施监督检查的能力和水平。随着市场经济体制的逐步完善和社会的日益进步，改革发展不断变化的新形势对党风廉政建设和反腐败工作提出了新的更高的要求。如何紧紧围绕加强党的执政能力建设、落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会等重大战略部署，为改革发展稳定提供坚强有力的政治保障，不断加强和改进纪检监察工作；如何推进基层纪检监察机关规范化建设，有效提高新形势下实施监督检查的能力和水平，不仅是摆在各级纪检监察机关的一项重要而紧迫的任务，需要我们认真找准当前基层纪检监察机关开展监督检查工作中存在的突出问题，更是需要我们及时研究和认真加以解决各种突出问题，不断加强和改进纪检监察机关更好地开展监督检查工作，以适应新时期纪检监察机关开展监督检查工作的需要。
   一、基层纪检监察机关开展监督检查工作中的困难和存在的问题
随着经济社会的发展，基层政府职能的转变，在农村社会和经济发展过程中出现的各种新矛盾、新问题，基层纪检监察机关履职能力直接关系到农村基层党风廉政建设和反腐败工作的成效，直接关系到人民群众对党和政府工作的满意度、信任度。在全面推进社会主义新农村建设的新形势下，基层纪检监察机关监督检查工作面临着各种各样的挑战。
   1、基层党委对纪检监察工作认识不够。基层党委对纪检监察工作重视程度不够，在纪检监察工作的监管力度上不如抓经济和其他工作的力度大，认为有基层纪检部门抓，导致出现管不深入、管不到位的现象。而且，相当一部分人认为基层纪检监察机关和工作不过是个形式，应付检查和考核就是了，没有真正把基层纪检监察机关建设和工作的开展摆到重要位置。
   2、双重领导体制与基层纪检监察机关独立开展纪检监察工作不相适应。在实际工作中，基层纪检监察机关形同党委的内设机构，基层党委往往对同级纪委享有支配权，特别是在工作分工、经费开支、专职干部使用以及开展工作方面，基层纪委对同级党委政府存在很强的依附性，基层纪检监察机关的职能作用很难得到充分发挥，纪检监察干部的工作很难开展。特别是在履行监察职能中，虽有上级赋予的权力，但是由于机制原因，实践中无法也无力监督，造成实际上监督权力的软弱无力。比如在分工上，纪委书记必须接受同级党委的安排，大多身兼数职；在开展工作方面，基层纪委往往要看党政“一把手”的“脸色”。从某种意义上讲，基层纪委能否独立开展工作、正确履行职责、工作成效如何，很大程度上取决于同级党委的支持力度。
   3、现行管理方式与基层纪检监察机关监督同级党委、政府不相适应。由于基层纪委书记的工资、福利、办公经费等由所在党委、政府负责，从而影响了监督效果。特别是基层纪委书记在人事任免等问题上，对所在单位及主要领导有很强的依赖性。比如，提拔要靠单位“一把手”推荐，干部考核或民主测评要靠单位工作人员投票。上级纪检监察机关的业务考核真正对其职务变动所起的作用微乎其微，这种现实状况使基层纪检监察机关在一定程度上存在着“不愿监督”的现象。
   4、基层纪检监察机关力量薄弱，兼职突出，与专职履行监督检查职能不相适应。基层纪检监察机关工作人员，特别是纪委书记兼职过多，至少存在以下方面：一是工作不专，兼职过多。基层纪委书记由于领导职数限制，出现分管工作较多的问题，除了负责纪检监察工作外，还分管了组织、宣传、信访、综治工作等，还有包村和包片任务。其他的纪检监察干部也都是兼职的，所兼职的工作又多是业务方面的具体工作，纷繁复杂，绝大部分的时间忙于应付基层党委、政府的中心工作，分散了抓好本职工作的精力，导致其不能专职履行纪检监察职责，影响了纪检监察机关职能作用的充分发挥，出现了监督乏力等现象，履行监督检查工作不到位。
   5、基层纪检监察机关干部队伍素质仍需提高。基层纪检监察机关干部面对新时期的纪检监察检查工作还缺少新的工作思路和强有力的工作力度，政治素质和业务素质离形势发展的需要还有差距，易造成工作脱节和工作局面打不开的现象。
   6、基层纪检监察机关办公场所、经费等很难保障。基层纪检监察机关在开展监督检查工作中，基层党委、政府在办公场所、经费保障等方面支持很少，往往只有一间办公室，在开展工作时，车辆调配和经费保障很少提供，只有靠纪检监察机关干部个人协调解决，很难保障工作开展。
  7、基层纪检监察机关开展监督检查工作的环境较为复杂。基层纪检监察工作在大多数党员干部的心目中仍然是一项敏感而尖锐的工作，简单的认为搞纪检监察就是整人，造成在实际工作中处处都有抵触和畏惧的情绪存在，出现问题后反而采取逃避和抗拒的态度。由于在开展监督检查工作中执纪环境导致基层纪检监察机关工作人员产生畏难情绪。具体来讲有“三怕”：一怕得罪领导。在监督检查、查办案件时，纪检干部最担心领导不支持，更怕查出问题领导不满意，以后工作难以开展。二怕影响人际关系。监督上级怕遭打击报复，监督同级怕妨碍团结，监督下级怕伤和气，影响今后工作和自身的发展。担心自己管多了，干部不理解，甚至产生反感心理，使自己原本融洽的人际关系恶化了。三怕影响工作目标任务的完成。怕自己管严了、限制多了，会成为干部完成工作目标任务的“绊脚石”，影响干部工作积极性，从而产生“多一事不如少一事”的心态，开展监督检查工作时坐等领导指示。
   二、存在问题的主要原因
   1、上级对基层纪检监察机关考评体系不科学。当前上级纪检监察机关对基层纪检监察机关纪委书记的绩效考评只是从每年一度的党风廉政建设责任制考核中反映出来，对其本人具体履行岗位职责情况以及工作能力、工作效率等情况没有更加详细的考评办法。对工作年度考核的重心也主要是以办案数量为主，纪检监察工作是一项综合性、系统性很强的工作，这样的考核方式，容易造成考核的片面性和局限性，容易造成“干”和“没干”区别不大。上级党委在每年一度的科级干部考评中，对基层纪委书记的考核和任用，倾向于基层党委主要领导的意见，考虑到个人发展，大多数的基层纪委书记成了“应声虫”或是“专政工具”，基层纪委书记和党委主要领导持不同意见就会被打入冷宫，造成大多数基层纪委书记在本职工作中很难有所作为。
   2、监督制约不力。《党章》规定，纪检监察机关实行双重领导，但在实际工作中，上级纪委不管人、财、物，只是在业务上能够发挥作用，其它方面无能为力，这势必导致“头重脚轻”现象，受基层党委的领导和制约，远远大于上级纪委的领导和制约。这样的体制势必导致对同级党委的监督形同虚设，对下级党组织的监督全以基层主要领导的意见为主，自然地就会出现监督乏力的问题。
   3、管理体制不顺。部分基层党委主要领导存在求稳怕乱心理，对抓党风廉政建设责任制工作存在片面认识，认为抓的力度大、查的案件多就会影响当地经济发展，损害当地形象，从而造成基层纪检监察机关在履行职责、开展工作时受到很大程度的掣肘，怕这怕那，不敢大胆放手开展工作，更难以有所创新。
   4、工作精力不足。基层纪检监察机关由于兼职较多，大多数忙于基层党委、政府中心工作，分散了抓本职工作的精力。究其原因，一是基层党委政府认为基层纪检监察机关平时没有什么重要业务开展，兼几项工作理所当然。二是提倡分工不分家，纪检监察工作与其他工作也应不分家，基层纪委书记直接兼管几项工作也就顺理成章。三是纪委是管人、执纪的，说话有分量，所以往往不分谁主管，就简单地把一些本不该纪委管的事交给纪委去处理。
   5、保障资金投入不足。由于受基层政府财力制约，纪检监察的办公条件落后，没有开展纪检监察的工作经费，甚至于办案所需用车和经费都无法保障，基层纪检监察干部经济待遇低，工作经费少，导致纪检监察干部工作积极性不够高，开展工作缺乏主动性和积极性。
   三、当前加强和改进基层纪检监察检查工作的对策
   1、强化组织建设，解决监督力量薄弱的问题。配齐配强专职人员。基层纪检监察机关应有一定的编制，专人办公，彻底解决纪检监察机关干部兼职问题；在行政村、企事业单位和基层站所党支部设专职纪检委员。增设内设机构。同时要设立纪检监察室，主要由财政所、经管站人员兼职组成，专职纪委副书记（或委员）任主任。整合办案资源。完善乡镇纪委区域协作制度，按片成立联查联审办案工作小组，整合优化办案资源，形成整体工作合力，集中力量开展区域式联合办案，实行县乡两级联合办案组两级联审制度，建立联席会议、业务研讨、协调督促、情况通报等制度，形成查办案件的联动机制。
   2、规范干部管理，解决同级难于监督的问题。基层纪委在同级党委政府和县纪委监察局双重领导下开展工作，业务工作以上级纪委领导为主。基层纪委要服从上级纪检监察机关的统一调配，对涉及基层党政班子成员的案件查办工作和重要案件线索要直接向上级纪检监察机关请示汇报。
   3、明确工作职责，解决“专职不专”的问题。基层纪检监察机关业务上接受上级纪检监察机关的直接领导，主要精力要放在纪检监察工作上。主要职责是协助基层党委政府加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作，推进基层机关、村级组织和基层站所“三位一体”的基层惩防体系建设。制定出台相关制度，明确要求基层党委不能以党委分工为由，将不属于纪委职责范围内的工作任务安排给纪委书记，保证纪委书记专职专责，集中精力做好纪检工作。基层纪委要在上级纪委监察局领导下，积极探索充分发挥纪律检查职能作用的有效途径。基层纪检监察室要紧紧抓住农村基层腐败现象易发多发的重点领域和关键环节，定期不定期对各站所、集体企业、重点项目及村级事务进行督察，切实解决群众反映强烈的突出问题。
   4、落实两个《条例》，切实加强对领导干部的监督。以贯彻执行《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》为重点，进一步加强了对领导干部行使权力的监督和约束。一是严格执行《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》，促进党员干部廉洁自律工作。二是按照两个《条例》的要求，切实加强党内监督。健全和完善重要情况通报、领导干部报告个人重大事项、述职述廉等规定，认真落实廉政档案、廉政鉴定、民主生活会等制度，不断增强党员干部的纪律观念和自觉接受监督的意识。三是拓宽监督渠道，切实增强监督的实效性。充分发挥群众监督、舆论监督的作用，通过设立举报箱，公开举报电话，畅通监督渠道，逐步形成自我监督、党内监督、群众监督和社会舆论监督“四位一体”的党员干部监督新格局。
   5、加大办案力度，严肃查处违纪违法案件。查办违纪违法案件，是贯彻从严治党方针的重要体现，也是惩治腐败和端正党风政风的有效措施。重点查办贪污、受贿、挪用公款党员干部违纪违法案件的同时，着重查办行政执法过程中的违规执法、徇私舞弊的案件；严重以权谋私、侵害群众利益的案件以及干扰破坏经济发展环境的案件。加强对违纪违法案件新特点的研究，改进办案方式和方法，提高办案能力和水平。严格办案纪律和程序，深入剖析典型案例，总结教训，改进管理，完善制度，发挥查办案件在治本方面的重要作用，提倡和鼓励实名举报，保护举报人的合法权益。采取有力措施，妥善解决群体访、重复访等问题，及时化解矛盾，维护社会稳定。
   6、坚持纠建并举，着力解决群众反映突出的问题。纠风治乱工作以解决损害群众利益的突出问题为重点，着力抓好了“四个坚决纠正”。（1）坚决纠正损害农民利益的问题，进一步规范执法行为。（2）坚决纠正工作不依法办事、滥用强制手段等行为；（3）坚决纠正不落实上级有关政策规定，造成企业和养殖户合法权益受到侵害的问题；（4）坚决纠正违规收费行为，加强监督检查，保护群众的合法权益。继续加大治理减轻农民负担和治理公路“三乱”力度。推行收费的审计、公示、督导和责任追究等制度，严肃查处各种乱收费行为;加强对收受“红包”等问题的治理；组织开展减轻农民负担专项治理;坚持明查与暗访相结合，严肃查处“三乱”行为，巩固治理成果；进一步深化民主评议行风工作，密切党群干群关系。
   7、认真落实党风廉政建设责任制，形成反腐倡廉齐抓共管的合力。按照“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的领导体制和工作机制的要求，修订和完善了党风廉政建设和反腐败工作责任分工，明确责任，分解任务。基层党委、政府领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任；领导班子的正职对党风廉政建设和反腐败工作负总责；领导班子其他成员抓好分管部门和单位的反腐倡廉工作，对职责范围内的党风廉政建设负直接领导责任。加强对执行党风廉政建设责任制情况的检查和考核，考核结果作为业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。对职责范围内的党风廉政建设工作不力，造成不良后果的实行责任追究。建立健全组织协调制度和机制，加强与各方面的联系沟通，及时了解掌握反腐倡廉工作进展情况，协调解决出现的矛盾和问题，保证各项工作的顺利进行。
   8、强化廉政教育，增强党员干部的拒腐防变能力。推进党风廉政建设和反腐败工作，必须持之以恒地抓好对党员干部的廉政教育。进一步坚持和完善了反腐倡廉的宣传工作机制，改进方式方法，形成廉政教育的整体合力，营造了反腐倡廉工作的良好舆论氛围。
   9、适应新形势的要求，切实加强纪检监察队伍建设。以全面加强基层纪检监察机关的思想政治建设、作风建设、制度建设和能力建设为重点，开展以建设“学习型基层纪检监察机关”，做努力学习的表率；建设"创新型基层纪检监察机关"，做与时俱进的表率；建设"服务型基层纪检监察机关"，做求真务实的表率；建设"自律型基层纪检监察机关"，做廉洁自律的表率为主要内容的建设 “四型基层纪检监察机关”，做好“四个表率”活动。通过学习教育、健全制度、规范管理，进一步提高了基层纪检监察队伍的整体素质，始终保持谦虚谨慎的作风和奋发有为的精神状态，树立可亲、可信、可敬的基层纪检监察组织的良好形象。
   10、加强基层纪检监察机关的后勤保障工作。要切实保证基层纪检监察机构工作经费和办案经费，保证专职纪检干部开展工作所需要的办公办案设施落实到位。通过完善领导体制，强化上级纪检监察机关对基层纪检监察机关的领导，为正确行使监督检查职能提供坚强保障。要加大基层纪检监察机关硬件建设，保障资金投入，为基层纪检监察机关安排专用办公场所和工作经费，切实优化基层纪检监察机关的工作环境，确保各项工作运转顺畅高效。